¿Alguna vez has sentido que la administración
es un muro de cristal?
Ves lo que pasa, pero no puedes entrar ni influir.
Pues bien, hoy vamos a hablar de cómo intentar romper ese muro.
Este programa
se enmarca dentro de las actividades de Participatory Group,
una comunidad impulsada por el Ayuntamiento de Madrid
y la UNED, abierta a gobiernos locales, regionales,
instituciones o universidades de todo el mundo
para generar buenas prácticas en participación ciudadana.
Hoy nos centramos en un documento clave,
el anteproyecto de la Ley de Administración Abierta
y para entender qué retos nos trae la participación ciudadana
en este nuevo modelo,
cuento con tres grandes expertos de la UNED.
Me acompaña en el estudio Marta Lora Tamayo,
a quien saludo.
Buenos días.
¿Qué tal, Aitor?
Marta es catedrática de Derecho Administrativo
y en este caso
también tengo otro catedrático, Antonio López Peláez,
que se encuentra a mi derecha.
Muy buenos días, Antonio.
Buenos días, pero yo de trabajo social.
Y también contamos hoy con Javier Sierra Rodríguez,
en este caso profesor titular de Derecho Constitucional y experto
en la materia que hoy nos atañe.
Muy buenos días.
Hola, buenos días.
Oye, y que conste que Javier también es de la UNED, ¿eh?
Triplete de profesores de la UNED.
Javier, empiezo contigo.
Tú conoces bien las tripas de nuestras instituciones.
Para que el oyente que nos escucha ahora mismo
lo entienda, ¿qué cambia realmente con esta nueva ley
y qué papel juega la participación en este modelo de administración
abierta?
Vamos a ver, lo primero que hay que tener claro
es que esto es un anteproyecto de ley que todavía con el tiempo
veremos a ver si termina aprobándose o no.
Más allá de esta cuestión, en lo que atañe a participación,
porque tiene otra serie de contenidos
relacionados con la regulación del buen gobierno,
regulación también de la transparencia,
en lo que se refiere a participación
se prevé que sea la primera norma que regule de manera concreta
lo que podemos llamar la nueva participación.
Es decir, mecanismos de participación que no estén bajo la óptica
de lo que se venía a llamar la participación administrativa,
de algo como muy pasivo, a través de lo que el ciudadano
solamente podía rellenar un mero formulario.
Aquí se está regulando un tipo de participación
que intenta generar un diálogo constante
con los ciudadanos.
La única cuestión es que estos contenidos, insisto,
primero tienen que aprobarse
y, segundo, yo soy muy crítico con el contenido de la norma
porque no establece obligaciones claras
de poner en marcha mecanismos de participación.
Ahora profundizaremos un poco más, si quieres, sobre eso.
Sí, vamos a profundizar en la parte jurídica.
¿Crees que el derecho administrativo español
está realmente preparado para pasar de una cultura
del silencio administrativo a una de escucha activa y constante,
como propone esta ley?
Bueno, aquí estamos mezclando algunos términos,
pero lo que sí que es cierto
es que las formas de participación tradicionales,
lo que se ha venido llamando la participación administrativa,
por las cuales el ciudadano puede hacer llegar sus observaciones,
sus alegaciones sobre principalmente proyectos de regulación,
conciben al ciudadano con un rol demasiado pasivo,
con un rol demasiado de administrado.
Simplemente, oye, hazme llegar esto, ya veré si lo escucho
o no lo escucho, ¿no?
Ahora lo que pretende la norma es regular, insisto, unos cauces
y, sobre todo, unos procesos de participación
que avanzan en la consideración del ciudadano y con un rol más activo.
No se trata solamente de escuchar,
de recibir alegaciones, propuestas u opiniones,
sino que se trata también de conllevar
que la Administración del Estado se vea obligada a responder.
Y no necesariamente a hacer caso a los ciudadanos,
sino por lo menos a considerar y razonar las soluciones finales
que adopta la Administración con relación a la política.
Tú que eres, Javier, experto en esta área
y conoces a fondo el texto,
en este anteproyecto la participación es un eje, digamos, central.
¿Cómo se garantiza que la voz del ciudadano tenga un peso real
en el modelo de administración abierta y no quede
en un simple trámite?
Vamos a ver, como decía,
aquí lo que se establece son una serie
de posibles instrumentos de participación que por su propio
diseño no conllevan únicamente ese envío de alegaciones y nada más,
sino que se establece, por ejemplo.
Un ciclo de vida, una serie de pasos en cada proceso participativo
que tiene que conllevar primero una fase de información,
es decir,
se informa sobre aquello que se va a someter a participación,
plan, programa, decisión pública, un proyecto de norma incluso,
y con información que no sea meramente publicar en una página web
escondida la información.
Que la administración tenga un rol más activo.
Por un lado, se va a informar.
Por otro lado, se contempla una fase de deliberación
en la cual se aplican técnicas de intercambio.
¿A qué me refiero con técnicas de intercambio?
Que producen diálogo, es decir, una reunión,
un foro, Hay mucha diversidad de técnicas
que no te daría mucho tiempo a explicarlas,
pero que buscan que sea un diálogo a dos partes
y no necesariamente, como decía,
un rol pasivo en el cual se hacen llegar unas alegaciones
y ya veremos a ver si me responden o no.
La idea de intercambio está muy presente en los contenidos
sobre participación.
También hay una tercera fase, el retorno,
en la cual la Administración se vendría obligada a justificar
las decisiones que ha adoptado
y cómo y en qué medida ha tenido en cuenta
las opiniones ciudadanas, y luego una fase de evaluación
de la propia experiencia participativa.
Esto en sí mismo es un salto cualitativo,
conforme a lo que tenemos.
Y, insisto,
aunque la puesta en marcha de estos procesos participativos
no sea obligatoria y va a quedar, en última instancia,
en manos de la propia Administración el ponerlos en marcha
o no, el hecho de que exista ya una regulación
y un esqueleto de cómo tienen que llevarse a cabo, insisto,
es algo muy positivo.
Y es algo muy positivo,
sobre todo en el ámbito de la Administración del Estado.
Porque las comunidades autónomas fueron pioneras, bueno,
antes las administraciones locales,
pero las comunidades autónomas, hace 10 años,
en adoptar regulación avanzada sobre este tipo de participación.
Y según esta nueva propuesta legislativa, ¿cómo podría articularse
el derecho del ciudadano a participar activamente en el diseño
de las políticas públicas?
Resumiendo, ¿cómo podríamos explicarlo
a quien nos escuche desde casa?
Insisto, y aquí vengo con una de las críticas,
y es que la regulación, ahora mismo,
en la versión actual de la T-Proyecto,
no establece un derecho específico de participación
más allá de los mandatos generales que aparecen también
en nuestra Constitución.
Es decir,
lo que viene a hacer la norma es regular unos procedimientos.
Unos procedimientos y unos instrumentos
que la Administración, insisto,
será la que decida si los pone en marcha.
Entonces, aunque esto sea algo positivo,
conforme a la situación precedente,
sí es cierto que falta un catálogo de derechos específicos.
Derechos específicos entre los que podría estar,
por ejemplo, el reconocimiento de la iniciativa de los ciudadanos
y la consiguiente obligación de la Administración
a poner en marcha un proceso participativo,
como de hecho se regula en la legislación sobre participación
de algunas comunidades autónomas.
Esto no está ahora en el proyecto, ya ha sido objeto de crítica
y, aunque no tengo demasiadas expectativas,
pero quizás en el proceso que queda todavía.
Hasta que se apruebe el proyecto de ley
y luego en una ulterior fase parlamentaria,
pues a lo mejor podría incluirse un catálogo de derechos
que asegure y garantice que no solamente el ciudadano
va a ser convocado a participar cuando la Administración quiera,
sino que también el ciudadano pueda tener un catálogo de derechos
para poner en marcha procesos participativos
y para exigir y reaccionar sobre todo si esos procesos participativos
no se llevan a cabo conforme a lo que regula la norma.
Esta crítica, esta reflexión que haces,
Javier, me gustaría aterrizarlo.
Si, por ejemplo, un ciudadano detecta que una institución
ignora sistemáticamente los procesos de participación
que marca esta ley, ¿tiene mecanismos de defensa o reclamación
en este nuevo marco legal para exigir que se cumpla esa apertura
de la administración?
A ver, es que ahora mismo
no son obligatorios en la configuración
de esta nueva regulación.
Entonces, como no son obligatorios
y que es la decisión de la Administración,
es difícil que se pueda utilizar un mecanismo de defensa
porque no hay esa obligación.
Cuestión distinta es los mecanismos de participación preexistentes
que ya están regulados por la normativa
de procedimiento administrativo que, en caso de que no se lleven a cabo,
uno puede recabar correspondientes recursos
y recabar la tutela de jueces y criminales.
Pero conforme a la configuración actual no hay ahora mismo
una obligatoriedad
y por tanto aquello que no es obligatorio no se puede exigir.
Te quiero preguntar a ti, Antonio,
desde el trabajo social que siempre se pone el foco en las personas,
¿ayuda este anteproyecto a que la participación sea inclusiva
y llegue a toda la sociedad, evitando que nadie se quede fuera?
Bueno, en principio cualquier propuesta siempre
que insista en la participación desde abajo hacia arriba,
como decía muy bien Javier,
que permita movilizar la participación
desde la propia perspectiva de los ciudadanos es buena,
lo que pasa es que aquí tiene este margen de no obligatoriedad.
A mí lo que me gustaría poner en la reflexión de los que nos escuchan
es que se den cuenta un poco de cómo funciona el Estado español,
este súper diverso Estado en el que estamos,
desde mi punto de vista,
que acabo de llegar de Nepal, tan estupendo.
La cuestión está en que, si se fijan,
como ha hecho Javier muy brillantemente,
las comunidades autónomas, los entes locales,
ya han desarrollado toda una serie de normativas
sobre participación que ahora lo que se pide
es que se replique a nivel nacional.
Y un poco es lo que ha pasado con los servicios sociales.
No contamos con una ley.
De servicios sociales nacional, porque los servicios sociales
estaban asignados a la Constitución a las comunidades autónomas,
y entonces cada comunidad autónoma ha ido haciendo leyes de primera,
segunda, tercera generación, pero nos falta el marco, ¿no?
Perdona que te interrumpa, no sé si quizá en el ámbito sanitario
sí sucede, sí que hay más regulación,
aunque luego la competencia sea de.
Claro, hay un marco, pero nosotros no lo tenemos.
Entonces, en el ámbito de la participación,
que pueda haber un conjunto de herramientas,
independientemente de la cuestión de la obligatoriedad
y las limitaciones que ha puesto brillantemente Suárez en Javier,
que tengamos un paraguas.
Nacional, es una cosa positiva.
Y en segundo lugar, darnos cuenta de esta mutua estimulación,
yo no sé si después esto produce demasiada legislación o normativa
en todos los niveles, Marta, esta mutua estimulación
o retos entre comunidades autónomas, administración central,
entre locales,
donde se van produciendo siempre y avanzando
en innovaciones jurídicas.
No sé si quieres apuntar algo al respecto, Marta.
Primero,
agradecer la síntesis tan clara y valiente que ha hecho Javier,
porque no todo el mundo siempre se atreve,
sobre todo en el ámbito de la participación.
Es decir, parece que todo lo que sea avanzar en participación,
aunque sea una legislación carcasa y un poco vacía contenido,
es un avance.
Entonces, primero agradecer esa valentía
y luego me parece muy interesante cómo el analizado.
Y yo creo que eso es un avance y un paso a más la necesidad
de que los procesos sean circulares.
Nosotros cuando explicamos la participación a los alumnos
siempre se explica una primera visión, que era
esa escalera de Einstein, que era que se iba avanzando en peldaños,
pero luego hay un siguiente momento que es circular,
en el que la participación se retroalimenta
y es necesaria siempre esa evaluación de los procesos participativos.
Y nosotros, por ejemplo,
con la experiencia que tenemos en el Ayuntamiento de Madrid,
y los distintos talleres de experto, siempre nos quedamos con las ganas
o como los procesos se quedan un poco en la fotofinis,
es decir, te cuentan la maravilla del proceso,
pero luego dices, bueno, ¿y después de esto qué?
Y ahí, en cuanto a la obligatoriedad o no, yo me muevo en una tensión,
en la tensión del jurista que entiende
que todo aquello que ha de ser cumplido se va a cumplir mejor,
y luego en la visión que se arrastra en los últimos años
de que en muchas ocasiones,
y sobre todo proveniente de la propia Unión Europea,
de que a veces el soft law o las normativas carcasa,
que son simplemente, digámoslo en lenguaje profano,
voluntarias, a veces tienen un mayor efecto.
Entonces, eso es por una parte interesante.
Y luego, confirmar también toda la razón,
el elenco, la necesidad de establecer al menos,
aunque sea una regulación de mínimos,
de los derechos que tienen los ciudadanos
en torno a la participación.
De esa manera también no se generan falsas expectativas,
que es otro de los problemas clave de la participación,
es la fatiga participativa.
Y quizá de esta norma puede tender a esa fatiga,
porque parece que crea, no sé si llamarlo burbuja,
no tanto, pero no generar excesivas expectativas
si luego la realidad es mucho más parca.
Antonio Santías.
Sí, sí, bueno, es que yo estoy de acuerdo,
creo que es básico.
Uno de los grandes problemas
que tenemos es la fatiga participativa
y el otro problema es que las dinámicas participativas
tropiezan después con el resto de normativas.
Nos ha pasado en muchos talleres sobre replanteamientos urbanos,
que al final, ¿dónde está lo que se puede elegir,
lo que no se puede elegir, qué es lo que se puede hacer,
qué es lo que no se puede hacer?
, necesitamos tener una visión lúcida sobre la participación y sus límites
y sobre la participación y sus potencialidades.
Pero para eso el punto básico es lo que ha hecho Javier,
que es un magnífico análisis del anteproyecto de ley.
Muchas gracias, Javier.
Yo aquí sí que quiero,
pese a esta visión crítica, decir que esto es un gran avance,
porque precisamente la Administración del Estado, que es
a la que siempre se ha achacado,
que es la más jerárquica, burocrática, etc.,
pues que por lo menos se regulen los instrumentos,
e insisto, instrumentos de la nueva participación, ya es un avance.
Porque ya el siguiente paso podrá ser establecer o no
alguna obligatoriedad, que comparto la opinión de Marc,
de que a veces cuando tú pones
las cosas obligatorias,
pues no se cuidan los procesos participativos
y precisamente en este tipo de cuestiones lo que hay que hacer
es mimar que haya un proceso en el cual luego se rinda cuenta,
se informe bien y que no se hagan las cosas
con esa visión del ciudadano como administrado,
como un mero administrado, que eso desincentiva absolutamente.
Pues nos quedamos con esa última idea del profesor
Javier Sierra, Javier Marta Antonio, no sé si os queda algo por apuntar,
estamos llegando al final del programa.
Animar a todos a estudiar en la UNED,
esa es la primera, y la segunda, animaros a mirar a los que queráis
la página web de The Participatory Group,
que ponéis The Participatory Group y ya sale,
porque hay muchísimos talleres que profundizan en estos temas,
como se ha hablado muy bien Marta antes.
Pues me sumo a este mensaje de Antonio
para animar a todos a sumarse, valga la redundancia,
de Participatory Group y también a escuchar el resto de programas
que publicamos regularmente, tanto en The Participatory
como en Cana.
net, donde tenéis muchos más programas sobre esta temática.
Os agradezco mucho a los tres vuestra participación hoy
en este programa.
Muchas gracias.
Gracias, Javier.
Muchas gracias.
Si crees en una democracia más abierta
te esperamos en nuestro próximo encuentro
para seguir compartiendo buenas prácticas.
Participa y haz que tu voz cuente.