Un saludo.
Mi nombre es Lluís Uviela.
Soy investigador predoctoral y colaborador docente
en el Departamento de Derecho Político de la Facultad de Derecho de
la UNED.
En esta videoclase vamos a examinar de una manera general
el sistema de financiación de las comunidades autónomas,
de acuerdo con las normas de la Constitución que lo establecen
y de las leyes que desarrollan estos preceptos constitucionales.
Esta exposición, siquiera breve,
nos servirá para tratar algunas de las cuestiones más controvertidas
y que están de actualidad con respecto a este tema.
En primer lugar, vamos a ver
qué preceptos de nuestra Constitución establecen el sistema de financiación
de las comunidades autónomas.
Dentro del título octavo, el artículo 156.1
establece los principios del sistema.
El artículo 157.1
determina cuáles son los recursos de las comunidades autónomas.
Y el apartado tercero de este mismo artículo,
el 157, establece una reserva de ley orgánica
para desarrollar el sistema.
También deben considerarse.
El artículo 149.1.14, que establece la competencia exclusiva del Estado
en materia de Hacienda General, el artículo 133,
que determina la potestad originaria del Estado para establecer tributos,
y el 133.2,
que a su vez determina que las comunidades autónomas
y también los entes locales pueden establecer tributos propios
según la Constitución y las leyes.
El artículo 2 y el artículo 138.1
son los que establecen el principio de solidaridad interterritorial
y de equilibrio económico entre regiones.
Y por último, también debemos hacer referencia a la disposición
adicional primera que reconoce los derechos forales históricos
que son la base de los sistemas de financiación especiales de Navarra
y de País Vasco.
Bien, en desarrollo de todos estos preceptos constitucionales,
y en concreto del artículo 157.3,
se aprobó primero la Ley Orgánica 8-1980 de 22 de septiembre
de financiación de las comunidades autónomas,
más conocida como LOFCA.
Esta ley ha sufrido diversas modificaciones,
siendo alguna de las más importantes la de 2009.
Ese mismo año,
precisamente, se aprobó la Ley 22-2009, de 8 de diciembre,
por la que se regula el sistema de financiación
de las comunidades autónomas de régimen común
y ciudades con estatutos de autonomía,
y se modifican determinadas normas tributarias.
En esta videoclase nos centraremos en el sistema de financiación
de las comunidades de régimen común, es decir,
de todas excepto Navarra y País Vasco.
También debemos señalar
que a pesar de formar parte del régimen común,
Canarias, por su condición insular y también de región ultraperiférica,
cuenta con particularidades en su sistema de financiación,
así como Ceuta y Melilla,
que también tienen algunas especialidades.
Bien, los principios que informan el sistema de financiación
son el de autonomía financiera,
que se refiere a, o se entiende como suficiencia financiera
y como autonomía de gasto, el principio de coordinación
con la hacienda estatal y el principio de solidaridad.
La Constitución establece una serie de recursos propios
para las comunidades autónomas.
En primer lugar, sus tributos propios y recargos.
Cabe señalar que las comunidades autónomas
no pueden establecer impuestos sobre hechos imponibles
ya grabados por el Estado.
Ello ha hecho que los impuestos autonómicos
sean, sobre todo, impensables.
Impuestos medioambientales a las grandes superficies
o, por ejemplo, a las bebidas azucaradas.
En cuanto a los recargos, en la práctica no se han utilizado.
En segundo lugar,
tenemos los tributos cedidos del Estado.
Debemos distinguir entre aquellos tributos
en los que el Estado cede la recaudación,
ya sea el 100% de esta o un porcentaje,
y los tributos en los que el Estado cede no sólo la recaudación,
sino también competencias normativas.
Además, también debemos señalar las transferencias y asignaciones
del Estado a cargo de los presupuestos generales del Estado,
que se articulan a través de diversos fondos,
que se distribuyen entre comunidades siguiendo diferentes criterios.
Ahora lo veremos.
Y, por último, también las comunidades cuentan
con otros ingresos derivados de la deuda pública,
de los rendimientos de su patrimonio y de ingresos como las multas,
las sanciones o los precios públicos.
Los fondos son instrumentos de redistribución de los recursos
de las comunidades autónomas para hacer efectivos
los principios que rigen el sistema a través de distintos cálculos.
Cuando los fondos se nutren de ingresos que corresponden
a las comunidades autónomas para redistribuirlos entre ellas,
hablamos de transferencias horizontales.
En cambio,
cuando los fondos se nutren de asignaciones del Estado,
hablamos de transferencias verticales.
Estos fondos sirven para estructurar el sistema de financiación
y, en concreto,
para garantizar una prestación de servicios suficiente y equivalente
entre todas las comunidades autónomas.
Para calcular qué porcentaje de cada fondo corresponde
a cada comunidad es necesario partir de dos elementos.
Primero, de una fórmula que permita calcular las necesidades de gasto
de cada comunidad.
Esta fórmula es el coste efectivo de servicios transferidos.
Y en segundo lugar,
también es necesario un conjunto de criterios que nos permita realizar
la asignación de fondos entre comunidades.
Para calcular las necesidades de gasto se utiliza,
como hemos dicho, el concepto de coste efectivo
de servicios transferidos, que hace referencia al gasto
que realizó el Estado por la prestación
de unos determinados servicios en un determinado territorio
en el momento en que dichos servicios fueron
transferidos a la comunidad autónoma correspondiente.
Este coste se actualiza conforme a la tasa de variación
de los ingresos tributarios del Estado.
Pero cabe señalar que hay expertos que han advertido
de que este coste, este concepto de coste,
hace referencia más bien a un status quo
determinado y no tanto al coste real de los servicios,
de las necesidades financieras que tienen las comunidades autónomas.
Por su parte,
la variable de población ajustada es uno de los principales criterios
para repartir los ingresos entre las comunidades autónomas
y permite tener en cuenta aspectos que influyen, de hecho,
en el coste de prestación de un servicio
en una comunidad autónoma.
Estos aspectos pueden ser el porcentaje de personas mayores,
de niños, el porcentaje de personas dependientes,
el grado de dispersión de la población, etc.
Entre los fondos, encontramos los siguientes.
El Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales,
más conocido como Fondo de Garantía,
el Fondo de Suficiencia Global y los Fondos de Convergencia Autonómica,
que son dos, el Fondo de Competitividad
y el Fondo de Cooperación.
Mención aparte, merece el Fondo de Compensación Interterritorial, que es
un mecanismo previsto por el artículo 158.2
de la Constitución con el objetivo de hacer efectivo
el principio de solidaridad interterritorial.
Este fondo corre a cargo de los presupuestos generales
del Estado
y se destina a inversiones.
Repercute, evidentemente,
en la financiación de las comunidades autónomas,
pero su funcionamiento queda al margen del sistema de financiación
de las comunidades de régimen común.
Para entender cómo funcionan en conjunto
todos los componentes del sistema de financiación,
debemos partir de la recaudación que teóricamente
correspondería a cada comunidad en función de sus tributos
y de los tributos cedidos por el Estado
en los respectivos porcentajes.
Sin embargo, la comunidad autónoma no dispone de manera directa,
por así decir, de esa recaudación teórica que le correspondería
según los porcentajes de participación en la recaudación.
Esto es lo que llamamos la capacidad tributaria normativa.
La comunidad autónoma ingresa sólo el 25%
de esa capacidad tributaria normativa de manera directa.
El restante 75% de esos ingresos tributarios que le corresponden
se mutualiza, es decir, se pone en una caja común.
Esta caja común es el fondo de garantía.
Y a ese 75% de la capacidad tributaria normativa
de las comunidades autónomas se suma una asignación extra
por parte del Estado.
Esos ingresos se redistribuyen entre las distintas comunidades
de acuerdo con el criterio de población ajustada.
En segundo lugar,
se asignan los recursos del Fondo de Suficiencia Global.
Este fondo, que tiene por objetivo garantizar
que ninguna comunidad pierda recursos con respecto a su situación anterior
a la entrada en vigor del sistema en 2009,
se nutre con aportaciones del Estado
y se calcula con respecto al criterio de coste efectivo
de los servicios transferidos que hemos visto.
Así, con respecto a este criterio, si una comunidad autónoma
está por debajo del índice de referencia,
recibirá una transferencia del fondo de garantía.
En cambio,
si una comunidad está por encima del índice de referencia,
deberá ingresar una cantidad al fondo de garantía,
es decir, deberá pagar.
En tercer lugar, para corregir los desajustes
que existen entre regiones que pueden existir,
se aplican los fondos de convergencia.
El fondo de cooperación para regiones con menor nivel de renta
o con problemas de despoblación
y el fondo de competencia para regiones ricas
o con problemas de infrafinanciación.
También tenemos que tener en cuenta que los impuestos en España
son recaudados, en su mayoría,
por la Agencia Estatal de Administración Tributaria,
esto es, por el Estado.
Solo unos pocos impuestos, hablando siempre, recordemos,
de las comunidades de régimen común, son recaudados y gestionados
por las agencias tributarias autonómicas.
Por eso, esta redistribución de recursos que acabamos de ver
se sustancia a través de transferencias por parte
del Estado.
Bien tras realizar la correspondiente liquidación,
bien como entregas a cuenta.
Pues bien, tras esta introducción
al sistema de financiación de las comunidades de régimen común
y con esta panorámica general, nos gustaría en esta videoclase
poder poner el foco en algunas cuestiones de interés.
Los expertos han señalado algunos puntos débiles
del actual sistema de financiación.
De manera muy resumida,
podemos señalar que los dos grandes problemas
son la insuficiencia global del sistema y la inequidad horizontal
territorial entre comunidades.
En primer lugar, la insuficiencia financiera global
del sistema quiere decir que las comunidades no reciben
los ingresos suficientes para cubrir los servicios que prestan.
Debido a que el diseño del sistema se realizó justo
antes de que comenzase la crisis económica de hace 10-15 años,
muy pronto se evidenció un desajuste entre los ingresos previstos
y los ingresos reales.
Esta insuficiencia lo que ha provocado
es que las comunidades hayan tenido que recurrir
a ajustes presupuestarios, los llamados recortes,
y también a la generación de déficit y de deuda.
En segundo lugar, la inequidad del sistema
es otro de los grandes problemas,
pues provoca fuertes desigualdades entre comunidades.
Esta desigualdad se debe a varias causas,
entre ellas al aumento del gasto en servicios públicos fundamentales,
que supera la previsión hecha por la propia ley en 2009,
y en parte también por el propio diseño del sistema.
Pues los criterios con los que se asignan,
sobre todo, el fondo de suficiencia y los fondos de convergencia,
responden más bien a unos acuerdos políticos,
a unos compromisos a los que fue necesario
llegar para poder aprobar el sistema en el año 2009,
pero no reflejan tanto el coste de los servicios con respecto
al criterio de población ajustada.
Lo que acaba produciendo una inequidad grave en el sistema.
Y de esa inequidad deriva también insuficiencia
en aquellas comunidades que sufren inequidad.
También influyen en este problema de desigualdad
los criterios geográficos correctores
que se aplican en el fondo de garantía,
así como el 25% de la capacidad tributaria normativa
que queda a libre disposición de las comunidades,
entre otros factores.
Además, también tenemos que tener en cuenta que la inequidad
se agrava si consideramos que las comunidades de régimen especial,
las comunidades forales,
sólo participan del principio de solidaridad a través
del fondo de compensación interterritorial,
que tiene un valor residual.
En general, las cuatro comunidades más afectadas por esta inequidad
son la Comunidad Valenciana, la región de Murcia,
Andalucía y Castilla-La Mancha.
Una de las consecuencias de esta inequidad
para estas comunidades ha sido que han necesitado recurrir
con mayor frecuencia al déficit presupuestario
o al endeudamiento.
Además, se han señalado como puntos débiles del sistema
la falta de autonomía financiera que se otorga a las comunidades autónomas
y que tiene que ver, o que es especialmente grave,
sobre todo en los ingresos derivados de impuestos directos.
En este caso, cabe señalar
que la regulación viene muy determinada por el ámbito europeo.
Pero es verdad que en general todo ello puede
entrar en contradicción con el principio de autonomía
que recoge nuestra Constitución.
También son problemas
la caducidad del sistema, que lleva más de 10 años de prórroga,
la falta de lealtad institucional, así como la complejidad,
como hemos visto, del propio sistema,
que dificulta su comprensión por parte de los ciudadanos
y, por tanto, una correcta fiscalización
de las decisiones políticas en materia financiera.
Como solución a algunas o a estas debilidades,
se ha propuesto una reforma del sistema y, en particular,
como medidas transitorias.
Se ha propuesto la puesta en marcha de un fondo de nivelación
para corregir la inequidad,
así como una nueva regulación de la deuda autonómica.
A largo plazo se ha propuesto modificar el sistema
para hacerlo más sencillo y eficaz.
Pues bien, en resumen,
en esta videoclase hemos visto de una manera introductoria y general
los caracteres generales del sistema de financiación
de las comunidades autónomas, tal y como lo recogen la Constitución
y las principales leyes en la materia,
y en concreto hemos analizado los diversos componentes
del sistema de financiación de las comunidades de régimen común.
Además hemos podido ver algunos de los puntos débiles
y problemas de este sistema, entre los que se destacan
la insuficiencia global del propio sistema
y la inequidad territorial.
Como propuestas se ha hablado de poner en marcha
un fondo de nivelación y también de una reforma completa del sistema,
así como de un reajuste o una nueva regulación
de la deuda autonómica.
Pues nada,
con este breve resumen nos despedimos y con estas obras
que pueden consultar para ampliar sus conocimientos sobre el tema.
Recuerden simplemente
que este material se complementa con el texto expositivo
y con el test autocorregible que tienen a su disposición
en el blog Derecho y Constitución de la UNED,
en el cual también tienen otros recursos para trabajar
otros temas de las asignaturas de Derecho Constitucional.
Recuerden igualmente que me tienen a su disposición por e-mail
y en el departamento web.
De Derecho Político de la UNED.
Y nada más, espero que esta clase les haya servido de utilidad
y que les haya sido de interés.
Muchas gracias, un saludo, hasta pronto.