Las normas producidas por el gobierno.
Sabemos que la Constitución,
además de ser la norma suprema de nuestro ordenamiento jurídico,
es la norma que regula la creación de otras normas.
Sabemos también que la ley es el modo por el que los parlamentos
producen ordinariamente el derecho.
Y así, el artículo 66
de la Constitución española atribuye a las Cortes Generales
la potestad legislativa, Pero ni todo el derecho
son la Constitución y las leyes,
ni es únicamente el Parlamento quien aprueba normas con rango
de ley.
El Gobierno tiene la facultad de aprobar leyes
y decretos legislativos,
que como veremos son normas con rango de ley,
pero además tiene la potestad reglamentaria que le habilita
para aprobar normas jerárquicamente subordinadas a la ley,
que son los reglamentos.
En esta grabación expondremos brevemente los tres tipos de normas
producidas por el Gobierno,
es decir, el decreto ley, el decreto legislativo
y el reglamento.
Comencemos con el decreto ley.
El procedimiento legislativo, que es la vía ordinaria
por la que las Cortes Generales aprueban las leyes,
suele alargarse en el tiempo, incluso cuando se emplea la vía de urgencia,
y puede ocurrir que determinadas circunstancias hagan necesaria
la aprobación de una regulación con carácter inmediato.
Para esos supuestos,
la Constitución española, en su artículo 86,
establece que, en caso de extraordinaria y urgente
necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas
provisionales que tomarán la forma de decretos leyes.
Tiene una serie de límites que más adelante analizaremos.
Pero vemos, por tanto, que se dota al Gobierno de una posibilidad
de dictar normas con rango de ley,
con fuerza de ley y con valor de ley.
Esto es, normas inmediatamente por debajo de la Constitución
que pueden modificar otras leyes o regular materias
reservadas a la ley y cuyo control
está reservado al Tribunal Constitucional.
También observamos que la Constitución,
a quien faculta, es al Gobierno en Consejo de Ministros,
no al presidente ni a los ministros en particular.
De modo que el decreto ley lo dicta el Gobierno
reunido en Consejo de Ministros.
El decreto ley, decíamos hace un momento,
sólo puede adoptarse en situaciones de extraordinaria y urgente
necesidad.
Esto es lo que se conoce por el presupuesto habilitante.
Corresponde al Tribunal Constitucional controlar
que efectivamente se hayan dado tales circunstancias,
que, insisto en ello, deben ser extraordinarias,
fuera de lo común o poco previsibles,
y que provoquen la clara urgencia por adoptar unas medidas que,
de tramitarse mediante un proyecto de ley,
eventualmente llegarían demasiado tarde para atender lo extraordinario
y urgente de la situación.
Pero la Constitución, como apuntábamos al comienzo,
introduce una serie de limitaciones a esta facultad que otorga
al Gobierno para dictar los decretos leyes, de modo tal que un decreto
ley nunca podrá afectar al ordenamiento
de las instituciones básicas del Estado, ni a los derechos,
deberes y libertades de los ciudadanos
regulados en el título primero de la Constitución,
ni al régimen de las comunidades autónomas.
Ni tampoco al derecho electoral general.
Otra de las características del decreto ley es su provisionalidad.
Una vez aprobadas por el Gobierno,
entran en vigor con carácter inmediato,
pero en el plazo de 30 días han de ser convalidados
o derogados expresamente por el Congreso de los Diputados.
Solamente cuando son convalidados mantienen su vigor
más allá de ese plazo, ahora ya de forma indefinida.
La convalidación o aprobación del decreto ley
se lleva a cabo por mayoría simple del Congreso.
El Senado no interviene.
El Congreso de los Diputados podrá derogar el decreto ley
o convalidarlo,
pero en una votación del texto en su totalidad.
También, partiendo del decreto ley, una vez convalidado,
puede tramitarlo como un proyecto de ley
mediante un procedimiento legislativo ordinario de urgencia,
abriéndose entonces la posibilidad de introducir enmiendas.
Solamente en esta tramitación del procedimiento de urgencia
intervendría el Senado,
pero esta norma ya no sería un decreto ley,
sino una ley en sentido pleno.
El decreto ley, como norma con rango de ley que es,
puede ser objeto de control de constitucionalidad
por el Tribunal Constitucional,
para verificar si respeta la Constitución.
Pero en el caso de los decretos leyes, singular y específicamente,
el control se va a extender, además, a la concurrencia
o no del presupuesto habilitado.
Y urgente necesidad.
Y como es obvio, también el Tribunal Constitucional
velará por que el decreto ley no afecte a las materias vedadas,
aquellas que decíamos hace un momento la Constitución
impide que sean reguladas mediante el decreto ley.
La segunda de las normas con rango de ley
que dicta el Gobierno es el decreto legislativo.
Hay casos
en los que las Cortes Generales encomiendan al Gobierno
la aprobación de disposiciones que contengan legislación delegada.
Son los llamados decretos legislativos
que la Constitución Española recoge en el artículo 85.
La norma con rango de ley que concreta esta legislación delegada,
insistimos por las Cortes Generales, se denomina Real Decreto Legislativo
y puede aprobar bien un texto refundido
o bien un texto articulado.
El texto refundido.
En los casos en que las Cortes Generales
encomiendan al Gobierno, normalmente en una disposición
adicional de una ley que refunda la regulación de una materia dispersa
en diversas leyes de distintas épocas,
estaremos ante un
Real Decreto Legislativo por el que se aprueba un texto refundido.
Y aquí se hace evidente el porqué del rango de ley.
Si se van a refundir leyes, sólo puede hacerse
mediante una norma con fuerza y rango de ley.
Pero cuando del texto articulado se trata,
las Cortes Generales puede ocurrir que por lo complejo y técnico
de una materia,
prefieran no ser ellas quienes elaboren una ley,
delegando en el gobierno tal regulación.
Ahora bien, esto se llevará a cabo mediante una ley delegante
de las Cortes Generales que contendrá las bases
cuyo desarrollo le es delegado al Gobierno para que lo realice
en el correspondiente texto articulado.
La ley delegante, que decíamos,
contendrá unas bases que deben delimitar con precisión el objeto
y el alcance de la delegación legislativa
y de los principios y criterios que han de seguirse.
El resultado del ejercicio por el gobierno de tal delegación,
de acuerdo a dichas bases, será un Real Decreto Legislativo
por el que se aprueba el texto articulado.
Así, ante encontrarnos frente a una legislación delegada,
vemos que tanto el Real Decreto Legislativo
por el que se aprueba un texto refundido,
como el Real Decreto Legislativo por el que se aprueba
un texto articulado, tienen su origen en una ley
de las Cortes Generales que efectúa la delegación legislativa.
Y del mismo modo, todos los decretos legislativos,
bien aprueben textos refundidos, bien articulados,
son el resultado de la acción legislativa del Gobierno
como órgano delegado.
La ley de delegación
que acabamos de mencionar debe establecer un plazo concreto.
Apruebe el correspondiente decreto legislativo.
Y en ese plazo, las Cortes pueden en cualquier momento
derogar la delegación.
Entonces, el Gobierno ya no podrá ejercer la potestad
delegada para aprobar el decreto legislativo.
Además, cada delegación
se agota con la aprobación del correspondiente decreto legislativo.
Por último, señalar que los decretos legislativos, como normas con rango
de ley que son, están sujetos al control del Tribunal Constitucional,
tanto en lo que a su adecuación a la Constitución
se refiere como en lo que respecta a la ley de delegación.
Y además, también cabe el control de la sala
de lo contencioso administrativo del Tribunal Supremo,
que debe ceñirse en este caso a la adecuación
del Real Decreto Legislativo a su ley de delegación.
Ahora, nos encontraríamos obviamente
no ante un control de constitucionalidad,
sino de legalidad, un control de la sujeción
de la legislación delegada a la legislación delegante.
El tercer tipo de normas que produce el gobierno, decíamos,
es el reglamento.
Del mismo modo que es la Constitución española
la que en su artículo 8.66
atribuye la potestad legislativa a las Cortes Generales,
nuestra carta magna en el artículo 97.
Sucede, pues, que el Gobierno, además de la facultad
de dictar disposiciones legislativas provisionales,
como son los decretos leyes,
y de aprobar disposiciones que contengan legislación delegada,
como son los reales decretos legislativos, además, decíamos,
el Gobierno tiene la potestad reglamentaria,
esto es, la potestad de aprobar reglamentos.
Los reglamentos,
como sabemos, están subordinados a la ley.
Los principios que determinan en España las relaciones entre la ley
y el reglamento se pueden reducir a cuatro.
Primeramente,
encontramos la denominada primacía de la ley,
por la que los reglamentos no permiten.
Se ha de ejercer siempre de acuerdo con las leyes.
En segundo lugar, la reserva de ley,
por la que la Constitución impide a los reglamentos
abordar materias cuya regulación sólo puede efectuarse mediante ley,
salvo en los casos de reserva relativa en los que la propia ley
puede llamar al reglamento para complementarla.
La relación entre ley y reglamento
también viene determinada en tercer lugar
por el principio de legalidad sustancial.
Este principio, en materias no reservadas a la ley
pero vinculadas a la garantía de la libertad
y de la propiedad de los ciudadanos, impide a los reglamentos limitar
o restringir derechos subjetivos o imponer sanciones en términos
que no hayan sido previstos por la ley.
Finalmente encontramos el principio de legalidad formal que impide
que los reglamentos independientes,
esto es, los dictados al margen de cualquier previsión
de las leyes, tengan efectos para la generalidad de los ciudadanos
y por tanto tales reglamentos independientes
únicamente se deberán ceñir al ámbito autoorganizativo
de la administración.
El procedimiento para la elaboración de los reglamentos está previsto
en el artículo 26 de la Ley del Gobierno
y cabe destacar que por mandato del artículo 105 de la Constitución.
Necesariamente ha de incluir un trámite de audiencia
a los ciudadanos, bien directamente o a través de organizaciones
y asociaciones reconocidas por la ley,
siempre que el reglamento pueda afectar a sus intereses.
Añadir, para ir concluyendo,
que existen distintas disposiciones reglamentarias
con diferentes denominaciones
y entre ellas opera el principio de jerarquía normativa en paralelo
a los órganos que las dictan.
Por ejemplo, los reglamentos dictados
por el gobierno se denominan reales decretos,
que no deben confundirse con los reales decretos legislativos.
Las órdenes ministeriales,
quedando claro que las órdenes ministeriales
se encuentran en una posición inferior a los reales decretos.
También podemos encontrar disposiciones reglamentarias
dictadas por otros órganos de la administración
y, como se indicaba anteriormente, su posición jerárquica
estará en paralelo a la de los órganos que las dictan.
Para ir finalizando, es importante señalar
que la potestad reglamentaria tiene límites sustanciales,
como se ha dicho, procedimentales y competenciales.
Y cuando el reglamento los infringe,
puede ser objeto bien de anulación en la jurisdicción
o bien de inaplicación singular para el proceso concreto
de que se trate en los restantes órdenes jurisdiccionales,
civil, penal o laboral.
Y con estas breves notas acerca del reglamento,
concluye esta grabación sobre las normas producidas
por el Gobierno.