La ley y la reserva de ley en la Constitución Española
de 1978.
Vamos a exponer brevemente qué nos dice nuestra Constitución
sobre la ley como fuente del derecho,
como tipo o categoría normativa diferenciada que es,
resultado de la potestad legislativa que la Carta Magna
atribuye a las Cortes Generales.
Comúnmente entendemos la ley como el modo
por el que los parlamentos producen el derecho,
de modo que veremos.
Cómo nuestra Constitución concibe la ley
y el procedimiento legislativo en lo que a las Cortes Generales
se refiere y nos detendremos en cómo la Constitución impone
que la regulación de determinadas materias
se lleve a cabo mediante la ley, esto es,
la llamada reserva de ley.
Seguidamente, vamos a analizar un tipo específico
de ley que justamente se define por las materias que aborda,
la ley orgánica.
Terminaremos precisando algunos conceptos que determinan
la posición de la ley.
En nuestro ordenamiento jurídico.
La ley y el procedimiento legislativo.
La Constitución,
en tanto que norma suprema de nuestro ordenamiento jurídico,
también se ocupa de establecer las fuentes del derecho,
regula por tanto la creación de otras normas ordenándolas
en un sistema, un sistema ordenado de normas que conocemos
como ordenamiento jurídico.
El preámbulo de la Constitución.
Proclama que la ley es la expresión de la voluntad popular.
En el artículo 1 se afirma que la soberanía nacional
reside en el pueblo español
y en el 66 se señala que las Cortes Generales
son quienes lo representan.
Además, en ese mismo artículo 66,
la Constitución afirma que las Cortes Generales
ejercen la potestad legislativa del Estado,
de modo que la ley va a ser la manifestación
de la potestad legislativa del Estado
ejercida por las Cortes Generales.
Del pueblo español.
Y entendemos, además, que las leyes son aquellas normas que adoptan
las Cortes Generales pero siguiendo un determinado procedimiento
que se desarrolla de acuerdo al principio de publicidad,
el procedimiento legislativo, que está regulado
en el capítulo II del Título III de la Constitución
y de modo pormenorizado en los reglamentos
del Congreso de los Diputados y del Senado.
El procedimiento legislativo.
Se suele dividir en tres partes.
La primera es la iniciativa.
La iniciativa legislativa consiste en la facultad de poner en marcha
el procedimiento legislativo y esa facultad,
de acuerdo con la propia Constitución española, en su artículo 87,
se atribuye al gobierno, al Congreso de los Diputados,
al Senado, a las asambleas legislativas
de las comunidades autónomas y a la propia ciudadanía,
en una forma que conocemos por iniciativa legislativa popular.
El gobierno ejerce su facultad de iniciativa en forma de proyectos
de ley.
El resto reciben el nombre de proposiciones de ley.
Los proyectos de ley elaborados por el gobierno
adquieren tal denominación en cuanto son aprobados
por el Consejo de Ministros.
Antes se conocen como anteproyectos de ley.
Una vez aprobados, insisto, por el Consejo de Ministros,
son remitidos a la mesa del Congreso de los Diputados
para la tramitación parlamentaria en la siguiente fase.
La facultad de iniciativa legislativa,
atribuida a las Cámaras,
al Congreso y al Senado, corresponde en verdad
a sus integrantes, a diputados y senadores,
en los términos que obviamente precisan los reglamentos
de ambas Cámaras, en un caso 15 diputados
y en otro 25 senadores.
Ambas Cámaras atribuyen la posibilidad
de presentar proposiciones a los grupos parlamentarios.
Las asambleas legislativas de las comunidades autónomas
decíamos que también pueden ejercer la iniciativa legislativa
y lo pueden hacer bien solicitando del gobierno
la adopción de un proyecto de ley o bien remitiendo a la mesa
del Congreso una proposición de ley que en su caso
tendrán que defender un máximo de tres miembros
de la asamblea legislativa autonómica.
La iniciativa legislativa popular
está regulada en el artículo 87.3 de la Constitución
y en la correspondiente ley orgánica.
Se exige un número mínimo de firmas de medio millón
y no cabe sobre aquellas materias reservadas a ley orgánica,
sobre las materias tributarias, las de carácter internacional
o sobre la prerrogativa de gracia.
Señalar finalmente,
en lo que a la fase primera del procedimiento legislativo
se refiere, que la tramitación parlamentaria
de los proyectos de ley es prioritaria
frente a las proposiciones de ley.
Éstas, además, independientemente de su origen,
deben ser sometidas a un trámite denominado de toma en consideración,
consistente en la decisión de si la iniciativa en cuestión pasa
o no a la fase central del procedimiento.
La segunda fase del procedimiento legislativo,
fase central o también denominada constitutiva,
comienza cuando en el Congreso de los Diputados
se abre el plazo para la presentación de enmiendas.
Las enmiendas.
Son modificaciones que se proponen al texto presentado
y pueden ser parciales con cambios específicos
en el articulado del texto o enmiendas
a la totalidad en las que se solicita la sustitución completa del texto
presentado o simplemente su rechazo.
Las enmiendas a la totalidad que, como se acaba de indicar,
buscan rechazar y devolver un proyecto de ley
dan lugar al primer debate en el Pleno de la Cámara.
Las proposiciones de ley.
Que han sido tomadas en consideración por el Pleno de la Cámara
y los proyectos de ley que no han sido devueltos,
pasan junto con las enmiendas al articulado,
si las hubiere, a la correspondiente Comisión Legislativa del Congreso
de acuerdo con la materia de que se trate,
para que allí se forme una ponencia que se ocupe de estudiar el texto,
las enmiendas y apruebe su dictamen,
incorporando las enmiendas destino oportunas.
El dictamen de la Comisión.
Con las enmiendas que se incorporen al texto,
pasan de nuevo al Pleno de la Cámara para su debate y votación.
Puede ocurrir que bien el Pleno
delegue en la correspondiente comisión legislativa
la aprobación del proyecto o proposición de ley,
siempre que no se trate de una reforma constitucional,
cuestiones internacionales, leyes orgánicas
y de bases o sobre los presupuestos generales.
O bien, también puede ocurrir.
Que la naturaleza del proyecto o proposición de ley,
por su simplicidad,
se pueda tratar para su aprobación en una lectura única,
mediante un solo debate a la totalidad
en el Pleno del Congreso.
En todo caso, el texto aprobado por el Congreso de los Diputados,
bien en comisión o bien en Pleno, a continuación pasa al Senado,
donde el procedimiento es bastante parecido
al que ha tenido lugar en el Congreso.
El Senado.
Tiene un plazo de dos meses para formular enmiendas
o para poner su veto al texto, si desea rechazarlo por completo.
Este plazo de dos meses se reduce a 20 días naturales
en los casos de proyectos declarados urgentes.
El veto sólo lo puede adoptar el Senado por mayoría absoluta,
pero el Congreso puede levantarlo por idéntica mayoría,
simplemente ratificando el texto inicial
o incluso por una mayoría simple,
una vez que hayan transcurrido dos meses desde la interposición del.
El Senado
también puede introducir enmiendas al texto que haya remitido el Congreso,
y este último deberá de nuevo pronunciarse aceptando o rechazando,
ahora por mayoría simple,
las enmiendas introducidas en el Senado.
Por supuesto, el Senado también puede aceptar el texto que haya remitido
el Congreso de los Diputados sin ningún tipo de enmienda,
con lo que quedaría definitivamente aprobado.
En cualquiera de los casos, el resultado final.
Será como vemos que el texto que se apruebe definitivamente
será el que decida en última instancia
el Congreso de los Diputados.
Cuando se trate de proyectos de ley,
el Gobierno en cualquier momento de la tramitación
puede retirar el proyecto antes de la aprobación definitiva.
Y cabe añadir, finalmente,
sobre esta fase del procedimiento legislativo,
que la Constitución en su artículo 134
reconoce al Gobierno una posibilidad de veto,
impidiendo que se sometan a discusión las proposiciones de ley
e incluso las enmiendas que alteren el equilibrio financiero previsto
en los presupuestos generales del Estado.
La tercera y última fase del procedimiento legislativo,
la fase final,
es aquella en la que el Rey sanciona las leyes
aprobadas por las Cortes Generales, las promulga
y ordena su inmediata publicación tal y como establece el artículo 91
de la Constitución.
La sanción es una mera formalidad.
Simboliza que la ley expresa la máxima autoridad
del Estado representada por el rey en cuanto jefe del mismo.
La sanción no puede ser denegada por el rey,
que no actúa bajo su propia responsabilidad
y está sujeta a refrendo.
A continuación, la promulgación es la proclamación pública
del mandato que la ley incorpora y se efectúa de acuerdo
a la conocida fórmula.
De a todos los que la presente vieren y entendieren,
etc., seguida del texto oficial de la ley
y concluyendo con el mando a todos los españoles, particulares
y autoridades que guarden y hagan guardar esta ley.
La publicación oficial de la ley en el Boletín Oficial del Estado,
una vez que se ha producido la sanción real,
se liga al principio general de seguridad jurídica
y concretamente al de publicidad de las normas del artículo 9
de la Constitución,
puesto que sólo puede vincular como ley
aquello reconocido como tal en virtud de su publicación formal.
Tras la publicación se produce la entrada en vigor,
esto es, la ley comienza a obligar y a producir efectos.
Por regla general, esta entrada en vigor se produce a los 20 días
de la publicación en el Boletín Oficial del Estado,
salvo que en la ley se disponga otra cosa, lo más común.
Es que las propias leyes establezcan una entrada en vigor diferente,
bien más rápida, esto es, el mismo día
de su publicación en el Boletín Oficial del Estado
o al día siguiente, o bien más lenta,
posponiendo la entrada en vigor a una fecha posterior
a la publicación pudiendo transcurrir incluso meses.
Añadir, por último,
que las propias leyes pueden prever su eficacia retroactiva,
esto es, que sean aplicables a hechos ocurridos con anterioridad
a su entrada en vigor.
Pero siempre con una limitación, y es la que establece el artículo 9
de la Constitución española, al prohibir la retroactividad
de las normas sancionadoras o restrictivas
de derechos individuales.
Así pues, la fase final del procedimiento legislativo,
con las mencionadas sanción, promulgación y publicación,
concluye con la ley adquiriendo plena eficacia y vigencia.
La reserva de ley y la ley orgánica.
Como es obvio, no todas las nuevas regulaciones son
abordadas por las Cortes Generales.
Hay una gran parte de las regulaciones que es necesario
que se lleven a cabo por la Administración,
una Administración normalmente especializada.
Así, una parte de la función normativa
del Estado la ejercen las Cortes Generales
en virtud de su potestad legislativa,
pero otra parte la tiene atribuida al Gobierno
mediante una potestad diferente.
La Constitución española establece una relación jerárquica
entre la ley y el reglamento,
de modo que la ley tiene un rango superior al reglamento
y los reglamentos, por tanto, no pueden infringir las leyes.
Además, la Constitución también establece que ciertas regulaciones
sólo pueden ser abordadas por la ley.
Es el ámbito de lo que llamamos reserva de ley.
Su razón de ser es que hay regulaciones que se pretende
que tengan una mayor estabilidad y seguridad.
Garantizándose además que en su tramitación
se produzca el correspondiente debate parlamentario.
Nuestra Constitución lo que pretende además es que las Cortes Generales
sean las encargadas de configurar la parte del ordenamiento jurídico
español que se ocupa de las materias más relevantes.
La Reserva de Ley, por tanto, permite la perfecta conjunción
de los principios del Estado de Derecho
y del Estado Democrático.
Hemos dicho.
Que es la Constitución española la que establece
las reservas de ley.
Las hay en buen número,
pero son especialmente destacadas las que establece en el artículo 53.1
y en el artículo 81.1.
En el 53.1 establece que sólo por ley podrá regularse el ejercicio
de los derechos y libertades reconocidos en el capítulo
II del Título I de la Constitución.
Y en el artículo 81.1.
Establece que solamente un tipo específico de ley,
las leyes orgánicas,
son las únicas que pueden ocuparse del desarrollo de los derechos
fundamentales y de las libertades públicas,
de la aprobación de los estatutos de autonomía,
del régimen electoral general
y algunas otras materias cuya regulación nuestra
Constitución impone que se aborden mediante ley orgánica.
La financiación autonómica,
la iniciativa legislativa popular que hemos mencionado,
etc. Sí es importante aclarar que todos los derechos
contenidos en el capítulo segundo del título
primero deben ser regulados por ley ordinaria,
mientras que los de la sección primera,
concretamente los derechos fundamentales y libertades públicas,
deben ser regulados mediante este tipo de ley específica
que es la ley orgánica.
La particularidad fundamental de la ley orgánica,
en lo que a su tramitación
se refiere, la establece el artículo 81.2
y es la exigencia de mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados
para su aprobación.
Las leyes orgánicas son un tipo de ley específica
que deben limitarse a regular aquellas materias
expresamente señaladas en el artículo 81.1 que indicábamos,
pero puede ocurrir.
Que las leyes orgánicas necesiten desarrollar
y complementar la regulación del núcleo de la materia
estrictamente reservada, yendo más allá,
entrando en el ámbito de la ley ordinaria.
Son las llamadas materias conexas,
y la ley orgánica debe especificar en sus disposiciones adicionales.
Cuáles de sus artículos regulan materias conexas.
Todo ello con objeto de que estos extremos
puedan ser modificados por una ley ordinaria,
esto es, sin necesidad de tener que acudir a una ley orgánica
para modificar esas llamadas materias conexas
que complementan la regulación del núcleo de la materia
estrictamente orgánica, sin tener tal carácter.
Las reservas de ley pueden ser relativas o absolutas.
En el caso de las relativas se admite la colaboración normativa
del reglamento y en el caso de las absolutas
se impide la intervención del reglamento debiendo regularse
íntegramente por ley.
No es lo mismo
cuando nuestra Constitución dice sólo por ley
que cuando dice de acuerdo con la ley y esto puede ocurrir
para las materias reservadas tanto a leyes orgánicas
como a ley ordinaria.
Finalmente, Diremos que cuando la Constitución española reserva
a la ley la regulación de ciertas materias,
se entiende que se refiere a normas con rango de ley,
de manera tal que las materias reservadas pueden
ser abordadas tanto por la ley formal como por otras normas con rango
de ley producidas por el gobierno,
hablamos ahora del decreto legislativo
y del decreto ley, pero siempre con sus propios límites
materiales que no vamos a exponer ahora.
Para terminar esta videoclase distinguiremos fuerza de ley,
de rango de ley y valor de ley.
La fuerza de ley
tiene una vertiente activa que es la capacidad de innovación
o de modificación del ordenamiento jurídico
que tiene la ley.
Mientras que cuando hablamos de fuerza pasiva nos referimos
a la capacidad de resistencia que tiene la ley frente a cambios
que pretendan operar otro tipo de categorías normativas.
El rango de ley.
Alude a la posición que ocupa este tipo normativo
en un esquema de rangos jerárquicos.
Así, si en la cúspide encontramos a la Constitución normativa,
inmediatamente bajo la Constitución está la ley.
Por último, el valor de ley se refiere a la conexión de ésta
con determinados principios legitimadores,
especialmente el democrático, por su origen parlamentario,
lo que se concreta, por ejemplo, en que solamente
sea el Tribunal Constitucional quien pueda declarar su imparidez.
Y con esto damos por terminada esta breve aproximación a la ley
y a la reserva de ley en la Constitución Española
de 1978.