En la sentencia que ahora comentamos,
el Tribunal Constitucional estima la cuestión de inconstitucionalidad
que se planteó
con relación a la reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral
General respecto de las propuestas de mociones de censura municipales
por parte de confujales transfugas, al considerar
que el precepto impugnado resultaba lesivo al artículo 23.2,
el derecho de participación política de los concejales.
Antes de entrar a abordar la misma recordemos que el artículo 197
de la LOREG en que se regula la moción de censura
en el ámbito municipal ha sido reformado en varias ocasiones
a lo largo de estos años.
En su versión inicial solo disponía que el alcalde podía ser destituido
de su cargo mediante moción de censura
adoptada por la mayoría absoluta del número completo de concejales.
En aquel momento se estableció que el procedimiento debía
ser suscrito por la tercera parte de los concejales
e incluir el nombre del candidato, que caso de la moción
quedaría proclamado, caso de triunfar la moción evidentemente,
quedaría proclamado como tal alcalde.
Todos los concejales que integraban la corporación podrían ser candidatos
y solo podrían los concejales suscribir durante su mandato
una moción de censura.
Una regulación muy parca como vemos
y que en su desarrollo en algunos momentos
generó distorsiones que luego trataron de solventarse
con varias reformas normativas.
Muy tempranamente en 1991.
El procedimiento sufrió una primera reforma.
Se estableció entonces que una moción presentada debía ser discutida
y votada en el plazo de 15 días.
Se fijaba un plazo, se evitaban dilaciones
en la celebración para evitar maniobras torticeras
y también se alteraba la mayoría inicial para la presentación.
Se endurecían por tanto los requisitos,
ya no se exigía solo un tercio para suscribirla
sino que se exigía la mayoría absoluta de la corporación.
Unos pocos años después, en 1999,
ya se modificó sustancialmente.
Se introdujo una regulación de las mociones de censura
introduciendo una convocatoria automática del Pleno.
Junto a otras cuestiones procedimentales.
También se recogió expresamente que una dimensión sobrevenida
del alcalde no suspendería la tramitación de la moción.
Y a la par se introdujo la cuestión de confianza
vinculada a proyectos concretos para evitar situaciones de rigidez,
de bloqueo en el proceso de toma de decisiones de máxima trascendencia
en el desarrollo del gobierno municipal.
Por su parte, la ley reguladora de básicos del régimen local
se reformó también en 2003 para introducir la figura
de los miembros no adscritos, que serían
aquellos que no se integran en el grupo político
que constituye la formación electoral por el que fueron elegidos
o que abandonen con posterioridad su grupo de procedencia.
La LOREG volvió a ser reformada en 2011,
una reforma vinculada en la lucha contra el transfugismo
y allí se estableció que en el caso
de que alguno de los proponentes de la moción de censura
formara o haya formado parte del grupo político municipal
al que pertenece el alcalde, cuya.
Moción de censura se propone la mayoría exigida
se vería incrementada en el mismo número de concejales
que se encuentran en tales circunstancias
y a esto se añadía que este mismo supuesto
será de aplicación cuando alguno de los concejales
propuestos proponentes de la moción haya dejado de pertenecer
por cualquier causa al grupo político municipal
al que se ascribió al inicio de la legislatura.
Es claro que el transfugismo es una anomalía que ha incidido
negativamente en el sistema democrático y representativo
y que con esta reforma al menos se aspiraba
a que con su actuación no pudieran modificar la voluntad popular
y cambiar gobiernos municipales.
Sobre esta reforma ya tuvo que pronunciarse
el Tribunal Constitucional en 2017,
la sentencia 151 de ese año,
y que tuvo como causa una cuestión de inconstitucionalidad planteada,
que tuvo como fallo la declaración de inconstitucionalidad inúlida
del párrafo tercero del artículo 197.1a de la Lórez.
En dicha sentencia se afirmó
que la alteración del régimen jurídico ordinario,
de esa facultad de promoción de la censura al alcalde
para los concejales no adscritos,
era contraria al principio de proporcionalidad,
constituía una restricción objetiva a un derecho legalmente configurado
como parte del núcleo de la función representativa
en el ámbito local.
Una diferencia de trato que constituía una violación del derecho
a acceder en condiciones de igualdad a funciones y cargos públicos
y que era contraria a la naturaleza de la representación política.
En lo que hizo referencia al alcance,
efectos de la declaración de constitucionalidad,
se determinó que quedara diferida hasta la convocatoria
de las siguientes elecciones locales.
Ello se dispuso para evitar posibles alteraciones
en los procedimientos de exigencia de responsabilidad en curso
y ante la ausencia de un régimen jurídico alternativo
en ese momento que pudiera prevenir los efectos perversos
causados por el transfugismo.
En el caso que ha conocido ahora el Tribunal Constitucional,
que abordamos en esta sentencia que ahora comentamos,
el origen se sitúa en una moción de censura
contra el alcalde presentada en un pequeño pueblo de Cantabria.
Allí uno de los firmantes había formado parte en su momento
del mismo grupo municipal del alcalde
y ese hecho modificaba la mayoría absoluta
de integrantes del consistorio precisándose un concejal
más para alcanzar el cuero necesario,
lo que en la práctica imposibilitaba esa presentación.
Si relatamos un poco el caso,
es de un ayuntamiento pequeño de apenas siete concejales
en donde cuatro de ellos presentaron en su momento
el escrito para iniciar la moción de censura
contra el alcalde del municipio.
En ese momento eran dos solo las fuerzas políticas representativas
allí y de esos cuatro, como ya hemos apuntado,
uno de ellos había formado parte previamente del grupo municipal
del alcalde.
En su momento se salió del grupo municipal,
queda como concejal no adscrito y la moción se inadmite, ¿por qué?
Porque no cumple los requisitos de la LOREX
por esa nueva pertenencia al grupo municipal,
esa previa, perdón, previa pertenencia,
nueva en otro, del que formaba parte el alcalde.
De cuatro firmantes se precisaban ahora tener
cinco de un total de siete,
algo que no era posible.
El recurso contra esta decisión por parte del concejal
al que no se podía computar esa participación
se hizo mediante el procedimiento proferente y sumario de protección
de los derechos fundamentales de la persona de la ley reguladora
de la jurisdicción En el escrito de interposición
el concejal no adscrito consideró que la inadmisión
de esa moción de censura vulneraba el artículo 23.
Que reconoce el derecho de participación política
en condiciones de igualdad
y trayendo a colación los argumentos de la sentencia 151-2017
que antes apuntábamos.
Esto es, que el ejercicio del control al gobierno local
mediante la promoción de una moción de censura.
Forma parte del propio núcleo del derecho de participación política,
esa parte integrante del ius in officium de los concejales,
y la exigencia de ese quorum altera el régimen jurídico ordinario
de la función representativa de los concejales no adscritos,
que ven limitadas sus facultades de control.
Conoció de este recurso un juzgado de lo contencioso administrativo
de Santander, que en la sentencia desestimó el mismo,
no quiso plantear una cuestión de inconstitucionalidad.
Frente a la misma se interpuso recurso
de apelación ante el Tribunal Superior de Justicia,
que fue quien finalmente optó por plantear la cuestión
de inconstitucionalidad.
Y aquí el Tribunal Constitucional, ya cuando le llegó el recurso,
aplicando su doctrina previa y de forma particular
el canon interpretativo de la sentencia de 2017,
declaró inconstitucionales algunos incisos de esa reforma
de la LOREG.
A juicio del Tribunal resulta desproporcionado la inclusión
a efectos de la exclusión en la presentación de la moción
de censura de los concejales que hubieran compartido grupo municipal
con el alcalde.
El tribunal entiende que esa limitación
resulta desproporcionada por la indeterminación
que genera esa mayoría reforzada prevista por la LOREG
y más aún en municipios muy pequeños,
como es el caso, en el que se planteaba
y que podía implicar esa desaparición total
de la posibilidad del planteamiento de una moción
en determinadas circunstancias, algo que en la práctica.
De esta fórmula del control político.
Partió el tribunal en su argumentación del hecho
de que, al igual que sucede con el resto de derechos,
el ahora analizado, el acceso a la permanencia,
al ejercicio de las funciones y cargos públicos representativos,
no es incondicionado absoluto.
Caben limitaciones y habrá que analizar
en cada caso concreto si las limitaciones
respetan los imperativos del principio de igualdad
y se ordenan a un fin legítimo.
Términos proporcionados a esa finalidad.
Por tanto, el legislador no puede imponer en el derecho de acceso
a las funciones y cargos públicos representativos restricciones
que más allá de los imperativos del principio de igualdad
y desde la perspectiva constitucional no se ordenen a un fin legítimo.
El punto ahora en conflicto crea una mayoría reforzada
o creaba una mayoría
reforzada para el planteamiento de mociones de censura
que sean apoyadas por concejales pertenecientes
en el momento de plantear la moción o antes de eso al grupo municipal
del alcalde.
Sobre la base de entender que esa alteración
proviene de una suerte de fraude al electorado,
que cuando votó a los integrantes de una misma candidatura
a formación política,
pudo presuponer un comportamiento leal
entre todos los integrantes de esa candidatura.
Desde esa perspectiva, el tribunal entenderá
constitucionalmente legítimo el fin perseguido.
Idónea la medida también necesaria.
Ahora bien, lo que considera desproporcionado
es la restricción al afectar al núcleo básico
de la función de control político propia del derecho de participación
de este artículo 23.2 de la Constitución.
Una mayoría reforzada, que no es una mayoría determinada,
sino que depende del número de concejales transfugas
que apoyen la interposición de la moción.
A más concejales en esa situación, se incrementará más esa mayoría.
Se sujeta así la posible opción a una serie de elementos
que no dependen de la voluntad del representante municipal
y eso puede suponer en municipios pequeños
como el que se dio el caso una imposibilidad práctica.
Y el tribunal trae a colación la hipótesis de que hubiera podido
ser el alcalde el que hubiera faltado a los compromisos electorales
y el que hubiera abandonado al resto de compañeros.
En un caso de ese tipo
y con un municipio integrado por solo dos grupos,
apenas separado por un concejal, que es una hipótesis nada extraña,
ya no hubiera sido posible la moción.
Así con un alcalde que hubiera perdido la confianza
de una gran parte de su grupo y en un contexto
en el que no sea posible una moción por la aplicación de la reforma,
podría derivar o devenir en un bloqueo de gobernabilidad,
de parálisis de la gestión local.
Una medida que inicialmente inabstracto puede ser,
como hemos dicho, idónea y necesario,
puede generar un claro desequilibrio en el que haya más perjuicios
y ventajas para el interés general.
De ahí la decisión del tribunal.
De estimar la cuestión de inconstitucionalidad presentada
y declarar la inconstitucionalidad y nulidad del párrafo segundo
del apartado 1a, como ya hemos apuntado,
con el alcance que se estableció en la sentencia.
Descarta así el Tribunal
que el legislador pueda diferenciar entre unos concejales
y otros, en función de su pertenencia a un determinado grupo municipal
o por su condición de no adscrito, a la hora de ejercer el control
de la acción municipal del alcalde en la propuesta
y en la votación de una moción de censura.