Muy buenas a todas y todos
y bienvenidos a una nueva videoclase correspondiente
a la microcredencial Gobernanza y financiación de la ciudad,
donde abordaremos uno de los grandes retos del siglo XXI,
como es la regeneración urbana.
En esta microcredencial
vamos a abordar una de las grandes preguntas
que debemos afrontar cuando intervenimos en la ciudad
y es ¿cómo se paga la ciudad?
Y cuando hablamos de ciudad, ¿a qué nos referimos?
¿A la nueva ciudad?
¿Al mantenimiento de la ciudad?
¿O a la reposición de la ciudad cuando ésta se agota?
¿O incluso a las tres en su conjunto?
A su vez, esto nos debe llevar a analizar el concepto de pagar.
Esto es, ¿cómo se obtienen por vía de cesiones gratuitas
las dotaciones públicas?
¿Si se produce a través del deber de contribuir al sostenimiento
de los servicios públicos?
¿O si estamos ante la.
Dilucidar sobre la necesidad de costear la reposición de un bien
cuando éste se ha amortizado.
En el urbanismo español
se ha ocupado fundamentalmente de la primera técnica,
mientras que las tributarias se han ocupado de las segundas.
La cuestión es que la clave es que nadie se ha ocupado
de la tercera, por diversas razones.
En primer lugar, porque eso era un problema
futuro que ya se encargarían las generaciones del futuro
en resolverlo.
En segundo lugar, porque el modelo jurídico urbanístico
se basaba en una ficción de que la propiedad solo
debía atender a las obligaciones urbanas colectivas
la primera vez y que nunca se ha planteado un modo
distinto de intervención que no sea el de la edificabilidad,
el del incremento de la edificabilidad.
Y a pesar de que se ha predicado
que el derecho de propiedad es estatutario
porque únicamente se ha reconocido como tal cuando resultaba beneficioso
y nunca como el cumplimiento de deberes establecidos por la ley.
Sin embargo,
el problema de la ciudad existente ya está aquí.
Y tenemos que preguntarnos qué soluciones tenemos
cuando la ciudad existente está agotada y amortizada de manera
generalizada.
Esto es, cuando la escala del problema supera ya
la intervención siquiera puntual o singularizada.
Históricamente, en el organismo español
se han planteado dos soluciones.
Fundamentalmente las subvenciones y en segundo lugar
el que yo vengo a dominar el borrón y cuenta nueva
de la ordenación con incremento de eficacidad
y ya de manera más escasa residual las técnicas en la esfera tributaria
como pueden ser los recargos tributarios
y las denominadas contribuciones especiales
la cuestión es que estas soluciones ya no son sostenibles primero
porque no hay dinero público suficiente a la escala del problema
ni lo va a haber.
En segundo lugar, porque la edificabilidad infinita
no tiene valor y no deja de ser más que una mera ficción contable,
puesto que el valor de la edificabilidad se basa
en la escasez de la misma por efecto del mercado.
Y además porque es un juego de suma cero,
donde los supuestos crecimientos siempre se producen a costa
de otros territorios, como vemos en los efectos
de las ciudades o las macrociudades o las zonas metropolitanas.
Y en cuarto lugar,
porque no es medioambientalmente ni socialmente asumible
tirar a la ciudad a la basura, ya sea cada 30, 50 o 100 años,
en función por coger unos valores que están consignados
en el reglamento de valoraciones.
¿Qué soluciones necesitamos y tenemos a nuestro alcance?
Por un lado tenemos las soluciones clásicas que solo serán de aplicación
en los casos extremos y de agregación urbana.
Por otro lado, necesitamos unas soluciones que restituyan
la función del urbanismo al servicio de la ciudad existente,
que nos aporten soluciones para la preservación y actualización
de los tejidos urbanos con cargo al derecho de propiedad.
Por tanto, con esta microcredencial
tratamos de acercarnos a la preservación
de la ciudad existente mediante técnicas urbanísticas.
Tratar de identificar las actuaciones,
objetivos y técnicas disponibles para la preservación urbana,
que no para la sustitución urbana.
Y abordar la regeneración urbana desde una óptica constructiva
y diferencial.
Para ello vamos a afrontar esta videoclase en dos partes
que podrán ustedes diferenciar
o identificar en la página web correspondiente.
En una primera parte vamos a analizar los antecedentes,
los tipos de actuación sobre el medio urbano,
tanto que se clasifican por su objeto,
como un diagnóstico distinto y su vinculación
a estas actuaciones de régimen especial que son las actuaciones
sobre el medio urbano.
En la segunda parte nos vamos a centrar en una de ellas,
en la actuación sobre el medio urbano de regeneración y renovación urbana
integrada, donde vamos a establecer cuáles son sus determinaciones clave
y además los dos instrumentos de naturaleza económica
que la van a definir, la de la viabilidad económica
y la sostenibilidad económica en el medio urbano,
para finalmente llegar a un resumen y unas conclusiones
que nos permitan identificar este gran reto del siglo XXI.
Partamos de los antecedentes.
Si tuviésemos que hacerlo,
vamos a realizarlo de una manera que podamos diferenciar
los tres modelos jurídicos del sistema urbanístico español.
El clásico, el de la sostenibilidad
y el de la ciudad.
El clásico es aquel modelo que va de la Ley de Suero
de 1956 a la Ley de Suero de 1998,
que tenía un objetivo, la transformación de un país rural
en un país industrial primero y luego en uno de servicios.
Para ello, estableció un modelo urbanístico de crecimiento expansivo
y de transformación,
donde el supuesto era configurar un sistema de viabilidad
y de sostenibilidad por la esperanza del valor que siente
de los bienes inmobiliarios.
Sin embargo,
lo que se ocultaba en ese modelo es que, si hay transformación,
no se consideraban los efectos futuros y la vida útil,
y si no hay transformación, no se contemplaba
ningún tipo de intervención o de actuación posible.
Si tuviésemos que identificar cuáles son las claves
de todo el conjunto que pueden ustedes ver en pantalla,
me gustaría resaltar tres de ellas.
En primer lugar, se definía un régimen estatutario legal,
que no real.
¿Por qué?
Porque ese régimen estatutario,
que fue tendencialmente creciente en su alcance,
era tendencialmente decreciente en su límite,
lo cual derivaba en su incapacidad o imposibilidad de ser exigido,
so pena de que, lógicamente, las administraciones
tuvieran que aportar todos los recursos que no cubría
ese deber de conservación decreciente en su límite.
En segundo lugar, se establecía el deber
de urbanizar en la medida que era un modelo urbanístico
basado en el derecho de propiedad de los propietarios,
que se les imponía el deber de participar
en la transformación urbanística.
Que a su vez lleva anudada la tercera clave,
la garantía de debidad económica, esto es, el saldo positivo
garantizado en tanto y cuando que era obligatorio
la participación,
porque de lo contrario estaríamos a un trana usurpación
sin la debida indemnización.
La cuestión
es que nadie se preguntaba sobre los efectos posteriores,
sobre los efectos en la sostenibilidad económica
de este tipo de actuaciones.
El segundo modelo
es el que corresponde al modelo de la sostenibilidad,
que va de la Ley de Suelo 2007 al Real Decreto Legislativo
8-2011.
Su objetivo era acomodar el desarrollo urbano
a otros objetivos, precisamente los de la sostenibilidad,
y para ello establecía nuevas técnicas
y determinaciones urbanísticas con carácter básico
del Estado y que por tanto prevalecía al de las regulaciones
y prevalece al de las regulaciones de las comunidades autónomas.
Su piedra angular se basa en la definición de tres estatutos,
el del ciudadano, el del propietario y el de la iniciativa.
Sin embargo, presentaba alguna serie de fallos.
Por un lado, se dice que se plantea un modelo integral
e indica la apuesta por la redención.
Sin embargo, no vamos a encontrar
ni una sola determinación que aborde este objetivo
de la preservación urbana.
Por tanto,
¿dónde queda la intervención sobre la ciudad existente,
salvo en procesos de sustitución?
¿Y dónde queda la sostenibilidad del medio urbano
sobre la ciudad existente?
Puesto que sólo se predica la sostenibilidad económica
en actuaciones de transformación de crecimiento de la ciudad.
Si hubiésemos que identificar las claves,
entre muchas otras, las que más interesantes
me parecen es aquellas que conducen a la instauración del régimen
de las situaciones básicas y actuaciones básicas.
situaciones básicas que desplazan al régimen de clasificación
y que quedan definidas por sus dos categorías,
la de situación básica de suelo rural
y la situación básica de suelo urbanizado,
que agotan el ordenamiento.
Y por otro lado va a definir un régimen de actuaciones,
aunque solo las que podamos decir que son las de régimen general,
que se definen por su objeto y sus deberes
y no por los incrementos o tipos de resultados que se pretenden
en función de la edificabilidad.
El tercer modelo es el que corresponde al modelo
por la ciudad, que se extiende desde la Ley de las tres R's,
de la Ley 8.2013 de rehabilitación, regeneración y renovación urbana,
al texto refundido de la Ley de suelo
y rehabilitación urbana,
cuyo objeto es la preservación de la ciudad
y el medio para poder lograrlo el deber de conservación
del derecho de propiedad,
el cual se ve ampliado tanto en su alcance
y sobre todo en su límite de cara al futuro.
El supuesto es la necesidad de que la ciudad,
o digamos más que la necesidad,
es el objeto de que la ciudad deviene en obsoleta
y que hay nuevas necesidades integrales que atender.
De ahí que pasamos de un desarrollo urbano sostenible
a un desarrollo urbano sostenible
e integrado.
Las cuestiones que no se enuncian
pero que subyacen a este modelo es que debemos de dar una respuesta
al cuánto cuesta la ciudad y sus servicios.
¿Quiénes, cómo y con qué pagamos la ciudad?
¿Qué técnicas tenemos?
¿Son verdaderamente sostenibles?
En cuanto a las claves,
al igual que he realizado en las otras dos descripciones,
me interesa señalar tres de sus claves.
En primer lugar,
que se definen unos objetivos y unas definiciones distintas
que conducen a la preservación de la ciudad,
frente a los modelos anteriores que tenían por objeto
el crecimiento de la ciudad.
En segundo lugar, se modifica y amplía el límite
y alcance del régimen estatutario de la propiedad.
A partir de ahora, no sólo se alcanza más,
sino que además el límite exigible a cada uno de los propietarios
irá creciendo con el mero paso del tiempo.
Y en tercer lugar, y vinculado al segundo,
este derecho de propiedad queda afecto a las actuaciones.
El deber de conservación va a quedar afecto
a las actuaciones especiales sobre el medio urbano.
Por tanto, nos interesa identificar cuál es el régimen
de estas actuaciones siquiera para tener un esquema claro
de cuáles son cada una que nos permitirá luego posteriormente
ver cuáles son sus características.
Por un lado vamos a tener el régimen de las actuaciones
de régimen general, que serán las actuaciones de transformación
y las actuaciones edificatorias.
Dentro de las actuaciones de transformación
vamos a distinguir las actuaciones de urbanización,
que tienen por objeto la creación de ciudad,
ya sea sobre suelo, digamos, en situación básica rural,
que aspira a ser urbanizado, serían las actuaciones
de nueva urbanización,
Y por otro lado, las que se producen sobre el suelo ya urbanizado,
pero que se produce una reforma o renovación de la organización,
esto es, una reordenación integral de ese espacio,
que son las actuaciones de reforma o renovación de la urbanización.
Dentro de la familia de las actuaciones de transformación,
tenemos también las denominadas actuaciones de dotación,
que tienen por objeto la mejora de la ciudad,
mientras la obtención de dotaciones públicas
con cargo a incrementos de identificabilidad,
y que además tendencialmente van a ser actuaciones de cirugía urbana
o limitadas a una, máximo dos parcelas,
y por tanto no tienen por objeto la preservación o conservación
de la ciudad.
Dentro de la regulación básica
y de las actuaciones de régimen general,
tenemos también la familia de las actuaciones edificatorias,
que van a ser las limitadas a la intervención sobre los edificios.
No se interviene sobre la urbanización
y no se interviene sobre la parte comunitaria
o no tiene deberes colectivos.
Son las actuaciones de novedificación sobre un solo edificable,
o bien la reforma a la protección de una edificación,
o bien también la demolición de una edificación.
Dentro de la regulación básica,
vamos a identificar a partir de la ley de las tres
R's que señalábamos anteriormente, un nuevo régimen especial
de actuaciones.
Son las actuaciones sobre el medio urbano.
Y son tres.
Por un lado vamos a tener la rehabilitación edificatoria,
que como su propio nombre indica, solo interviene sobre los edificios
y no interviene sobre el medio urbano,
sobre el tejido urbano o sobre la urbanización.
Para eso tendremos las actuaciones de regeneración y renovación,
que no deben de verse confundidas con las actuaciones de reforma
o renovación de la urbanización.
Las actuaciones de regeneración y renovación tienen por objeto
la rehabilitación edificatoria, todas las edificatorias,
por tanto, rehabilitación, nueva edificación y demolición.
Y además lo que va a hacer es afectar el objetivo de la reurbanización
con una distribución de costes y afectación
del deber de conservación del derecho de propiedad.
Y la tercera categoría o tipo de actuación sobre el medio urbano
será la actuación de regeneración y renovación integrada,
que tiene por objeto las mismas que la segunda,
la de regeneración y renovación,
pero que además permite afectar los costes
de los programas sociales, económicos y medioambientales
precisos para realmente recuperar los tejidos urbanos
dentro de una estrategia administrativa común y unitaria.
Evidentemente, para poder aplicar este tipo de actuaciones
y sobre todo las actuaciones del régimen especial
sobre el medio urbano, requerimos de una forma
de intervenir distinta y sobre todo de la realización
de un diagnóstico distinto.
¿Por qué?
Porque evidentemente somos deudores de un régimen anterior,
de un modo de intervenir basado en la ley del 56 y el texto
refundido del 56, que han tenido una serie de efectos
sobre la ciudad existente.
Que podemos resumir en las siguientes ideas o eslóganes.
Por un lado, la ciudad se cae.
Esto es.
Va pasando el tiempo y se va degradando.
La administración carece sistemáticamente de recursos
para poder reponer o rehacer esa ciudad que ya tenemos.
En el tratamiento de urbanización en la ciudad
no se consideran los costes de amortización,
esto es, la previsión necesaria de salvaguardar
o guardar una serie de recursos a efectos de poder sustituirla
o recuperarla.
Los edificios no se conservan, no son accesibles
y dilapidan energía, se encuentran inadaptados.
Y nuestra forma de intervenir en la ciudad prescinde
en muchas ocasiones de la intervención
en las verdaderas causas de la degradación
de los tejidos urbanos que suelen atender a condiciones
o causas sociales y económicas.
¿Dónde está el problema?
El problema fundamental
está en el imaginario del concepto de propiedad que se asocia,
tendencialmente, a una regulación de naturaleza civil,
cuando en nuestro caso el derecho de propiedad,
al menos en el marco urbanístico, tiene una contención a la estatutaria
y del derecho administrativo.
La ciudad es de la administración.
Ellos sabrán, los gestores de la cosa pública,
deberán saber qué tienen que hacer con ellos.
Pero, sin embargo,
nadie sabe ni quiere saber qué es lo que cuestan las cosas,
ni los servicios ni los costes públicos.
La gente tiende a pensar que ya paga suficientemente
para preservar o mantener eso que es los elementos comunes,
los elementos colectivos, a través de impuestos,
cuando en términos comparados, siquiera en derecho europeo,
podemos constatar que verdaderamente no pagamos
lo mismo que nuestros vecinos europeos.
Nadie tiene la obligación de mantener su propia casa,
y si le obligan, le tienen que dar una subvención.
Tampoco tengo ningún tipo de obligaciones comunitarias,
y nadie me las puede exigir.
Se produce un ejemplo característico de nuestra cultura,
que es la picaresca.
Si a los demás le dan la subvención, protesto,
pero si me dan a mí, entonces no.
Y en cuanto a las pérdidas,
se produce una constante asociación de las pérdidas,
sobre todo si son las mías, la de los demás,
ya veremos.
De tal manera que yo soy acreedor de todo tipo de derechos
y las obligaciones nunca se sabe cuándo se tienen que producir.
En el mundo urbanístico, ante esa realidad
y esa conducta y ese imaginario de la propiedad privada,
lo que tenemos es tres formas de intervenir.
Aquí les traigo una imagen clara
de una praxis que es habitual en nuestras ciudades.
Pueden ver en la imagen un escalestre,
una infraestructura viaria que va a ser demolida
y que va a ser costeada no solo esa demolición
y esa retirada de ese elemento,
sino también la reurbanización de todo ese espacio que deja
o pasa a ser desocupado.
Toda esa ejecución pasa a ser realizada con recursos públicos,
mientras que todos los bloques de color rosáceo
van a ver mejorada su valoración con importantes plusvalías,
sin embargo, no van a costear ni un solo euro
de las intervenciones públicas.
Por tanto, se rompe el equilibrio
y la regla del principio de intervención clásico
del urbanismo español,
que es la distribución de beneficios y cargas.
Cuando esto no es posible, la siguiente técnica
ha sido claramente la de las subvenciones.
Ahí están los programas de subvenciones y los Next Generation
que todo el mundo aspira.
Y cuando ninguna de las dos anteriores es posible,
llega la magia del urbanismo donde se produce
lo que se llama la sustitución del viejo por nuevo.
Esto es la reordenación integral de la ciudad,
cuestión que es difícilmente sostenible.
Por tanto, para afrontar la intervención en la ciudad distante
necesitamos un nuevo modelo.
Un modelo que supere las desincronizaciones
y los viejos apriorismos.
Un modelo que supere el modelo de las cajas estancas,
de clases y categorías de suelo, de modalidades de actuación.
Necesitamos un modelo que articule mecanismos flexibles de ordenación,
intervención y redistribución de los beneficios y cargas.
Que apueste por una respuesta sostenible
en el tiempo, donde las actuaciones urbanísticas,
aún en edificios, urbanización, medidas sociales,
económicas y ambientales, esto es, que sean verdaderamente integradas.
Y por tanto, eso es lo que nos propone el texto
refundido de la Ley de Sueño y Rehabilitación Urbana
a través de las actuaciones sobre el medio urbano.
Con esta última reflexión les dejo en este vídeo de la primera parte
y les invito a que vean el siguiente vídeo
que abordaremos con detenimiento las actuaciones del medio urbano
de regeneración y renovación urbana de carácter integrado.
Hasta el siguiente vídeo.
Muchísimas gracias.