Muy buenas a todos y todas y bienvenidos a una nueva clase,
en este caso, del curso experto de Derecho Urbano,
donde vamos a analizar una parte esencial
de lo que es el sistema urbanístico español,
que es la gestión urbanística.
Si tuviésemos que describir qué es, dentro del sistema
urbanístico español, la ordenación,
esta no deja de ser más que un diseño de un futuro deseado y una regulación
de cómo es el medio urbano y cómo se pretende que sea.
Pero en sí el planeamiento no ejecuta nada,
no transforma por sí mismo.
Para eso es preciso urbanizar, edificar, rehabilitar, conservarlo,
en esencia ejecutarlo.
Por tanto, la ejecución del planeamiento
consiste en llevar a término esas determinaciones del planeamiento
en cuanto a su urbanización,
puesto que la edificación pertenece a otra etapa,
por lo que.
Con esta videoclase lo que pretendemos en primer lugar es
identificar cuáles son las claves de la ejecución urbanística
en España.
En segundo lugar,
describir la regulación y tipos de ejecución que permiten llegar
a cabo las actuaciones de transformación urbanística,
una categoría específica de la regulación básica
de la ley española.
Y en tercer lugar, aproximarnos a los conceptos prácticos
de la ejecución urbanística, tales
como la distribución de beneficios y cargas
y la reparcelación urbanística.
Para ello, en primer lugar,
vamos a adentrarnos en lo que es la propia definición
de lo que es la ejecución urbanística, su régimen jurídico,
cuáles son sus claves, qué tipos de actuación tenemos,
cuáles son sus sistemas de ejecución,
cuáles son las cargas de urbanización que pueden ser afectas a la actuación
y, en último lugar,
las características y cómo se realiza la reparcelación urbanística.
Si tuviéramos que definir qué es la ejecución urbanística,
podríamos hacer de tal manera que identificarla
como la siguiente etapa a la ordenación urbanística,
o lo que es decir, el planeamiento.
Y por tanto, se trata de cómo llevarlo a término.
Consiste en materializarlo mediante la transformación del suelo
y sobre todo su urbanización.
Así, el texto refundido de la ley del suelo y rehabilitación urbana
establece la transformación urbanística como una función
fundamentalmente pública, aunque también es cierto
que posibilita la intervención de la iniciativa privada.
No obstante, para poder llevar a cabo la ejecución urbanística
son necesarios el cumplimentar una serie de requisitos previos
que vamos a identificar en cinco apartados
o en cinco elementos.
En primer lugar, debemos de contar
con un planeamiento que defina la ordenación pormenorizada,
esto es, que tenga suficiente detalle
como para poder ser definida en su integridad
y que por tanto no precise de mayores definiciones posteriores.
En segundo lugar,
debemos de tener delimitados los ámbitos de equidistribución,
que habitualmente identificamos bajo los conceptos de unidad
de ejecución o unidad de actuación.
En tercer lugar,
tenemos que tener definido el sistema de ejecución, sea público,
privado o mixto.
En cuarto lugar, debemos establecer
cuál es el orden de prioridades de la ejecución y su programación,
esto es, cuánto tiempo se va a tardar,
qué debe realizarse antes que qué.
Y en quinto lugar, debemos realizar
y tramitar administrativamente todos los documentos técnicos,
económicos y jurídicos.
Por tanto, en la ejecución urbanística,
en la gestión urbanística, ésta se rige por las modalidades
del derecho administrativo
y del derecho de contratación de las administraciones públicas.
Estamos en la esfera del derecho público,
pudiendo existir algunas excepciones en el caso de que estemos tratando
de una actuación con propietario único.
Y todo ello sin prejuicio de las encomiendas de gestión
u otros convenios administrativos.
Para poder realizarla, el texto refundido de la Ley de Suelos
y Rehabilitación Urbana prevé una serie de actuaciones
denominadas de transformación de suelo,
que según las denominaciones de las comunidades autónomas
se califican como integradas o sistemáticas
y que se asimilan a las actuaciones de urbanización
de la regulación básica.
Y por otro lado tenemos las denominadas actuaciones aisladas
o sistemáticas, que son asimilables a las actuaciones de dotación.
Para la ejecución de los mismos
se definen lo que se llaman los sistemas de ejecución
que podrán ser públicos o directos, indirectos y mixtos
según sean definidos por cada una de las legislaciones
de las comunidades autónomas.
Si tuviésemos que definir cuál es la secuencia de trámites habitual
para lo que es la ejecución urbanística, en primer lugar
tendríamos que tramitar el instrumento de programación
o actuación urbanizadora,
o también denominada programa de actuación integrada,
cuya finalidad es delimitar las unidades de ejecución,
los ámbitos de equidistribución y definir el sistema de ejecución
a utilizar.
A continuación, una vez que estuviera aprobado
administrativamente esa programación de actuación urbanizadora,
vendría la tramitación del proyecto de reparcelación, que es
el instrumento de equidistribución de beneficios y cargas
dentro de la unidad de ejecución.
Obsérvese que nos estamos limitando a ese ámbito concreto
de equidistribución que es la unidad de ejecución, que es donde se va
a producir el reparto de la edificabilidad
y el reparto de las cargas.
En tercer lugar, tramitaríamos y ejecutaríamos
el proyecto de urbanización, que es el documento técnico
que concreta las obras y actuaciones adicionales de carácter físico
a realizar.
En el sistema urbanístico español, con carácter residual o excepcional,
encontraríamos otra sistemática, vamos a decir,
de ejecución, que sería la del proyecto de explotación,
pero que como sus costes son plenamente públicos,
tiende a ser residual, puesto que las administraciones
tendencialmente no son las que ejecutan esta sistemática
de actuación.
En cuanto al régimen jurídico de la ejecución urbanística,
tenemos que señalar un elemento clave que se ha producido ya
con la Ley de Suelo 2007 y que actualmente se recoge
en el texto refundido de la Ley de Suelo
y Rehabilitación Urbana.
Y se trata la determinación de que la participación
en estas acciones de transformación es facultativa u opcional,
con la excepción de las actuaciones sobre el medio urbano,
donde la participación es obligatoria.
En España, cada comunidad autónoma
ha establecido sus tipos de actuaciones,
denominaciones, sistemas, modalidades, instrumentos técnicos,
procedimientos y particularidades de gestión,
todos ellos sujetos al tronco común de la ley
de procedimiento administrativo y además de esa regulación común,
digamos, preconstitucional que supuso el texto refundido de la ley de suelo
del 76 y su reglamento de gestión urbanística.
Que en parte han quedado desplazadas
por la regulación vigente del texto refundido,
en lo que lógicamente ellas contradigan.
Para llevar a término también tenemos la ejecución,
tenemos que tener presente que es preciso
una serie de normativas complementarias o adicionales,
que serían la ley hipotecaria,
el reglamento hipotecario y sus normas complementarias
para la correcta inscripción de los bienes y su tratamiento.
En cuanto a las claves, insistir en esta cuestión
que he señalado anteriormente.
En las actuaciones de transformación rige la facultad de participar
y, por tanto, no cabe imponer el deber de urbanizar,
incluso aun cuando las regulaciones de las comunidades autónomas
así lo establezcan por cuanto que han quedado desplazadas.
Pero eso no significa que el suelo, la propiedad,
vaya a quedar al margen de la actuación,
sino simplemente va a ser el propietario
el indemnizado mediante expropiación y el que queda aunado del proceso.
Los derechos y obligaciones de la propiedad
y la iniciativa se establecen en función de las situaciones básicas
y actuaciones básicas que define el plan
y por tanto debemos de entender que la regulación de la clasificación
del suelo ha quedado apartada o separada.
Es igualmente interesante
señalar la afección del deber de conservación,
que se ha visto ampliado en su alcance y límite,
por lo cual no cabe ninguna indiceción,
salvo que se produzca una pérdida total
de la utilidad individual del propietario,
tal y como recogió la sentencia del Tribunal Constitucional 37 de 1987.
En cuanto a las bases comunes,
hay una serie de reglas que de alguna manera
debemos de conocer siempre en la ejecución urbanística.
En primer lugar, se produce el efecto fundamental
de la subrogación de las fincas de origen
por las fincas de resultado.
El suelo se transforma.
Esto es, vamos a tener unos propietarios que aportan
unos suelos y van a tener unas fincas de resultado en otro régimen jurídico
una vez se consiga ya o se alcance o se termine
la propia transformación.
La transmisión de las fincas no modifica la situación
del titular respecto a los deberes del propietario.
Por tanto, la nueva propiedad
siempre queda subrogada en derechos y deberes del anterior propietario,
cuestión que tiene una especial trascendencia
cuando las fincas están afectadas de distintos derechos reales, tales
como hipoteca o servidumbres, etc. Eso sí, una vez firme
en vía administrativa el acuerdo de aprobación definitiva
de la distribución de beneficios y cargas,
se establece la obligación de inscribir los nuevos títulos
y fincas en el registro de la propiedad,
de tal manera que las inscripciones originales de los suelos originales
van a desaparecer del universo jurídico
y se van a abrir nuevos folios en el registro de la propiedad
que describen tanto las fincas, sus derechos como sus deberes.
En cuanto al valor de las parcelas adjudicadas a un propietario
exceda a lo que proporcionalmente le corresponda a los terrenos
aportados por él mismo, se deberán girar las liquidaciones precedentes
en cuanto al exceso del valor adjudicado.
Es lo que denominamos los ajustes.
Por cuanto que el reparto nunca es perfecto,
nunca le corresponden los mismos metros cuadrados
ni la misma edificabilidad,
sino que es necesario para no generar problemas de adjudicación posterior.
Todos los instrumentos de ejecución urbanísticas,
incluidos los de beneficios y reparto de beneficios y cargas,
deben ser sometidos al trámite de información pública
y deben ser publicados en el boletín oficial correspondiente,
como recordatorio de que estamos dentro de la esfera
del derecho público.
El inicio de las actuaciones se produce con el acta de replanteo
y el final con el acta de recepción de la urbanización,
momento en el cual se produce la patrimonialización plena
de la edificabilidad por parte de los propietarios participantes
en las actuaciones.
Las valoraciones y indemnizaciones económicas
se establecen exclusivamente de acuerdo con el texto
refundido de la Ley del Suelo y de Rehabilitación Urbana
y su reglamento de valoraciones.
Para analizar los tipos de actuación o tipos de ejecución
debemos seguir a analizar cuáles son las actuaciones básicas
que son de carácter prevalente a la regulación
de las comunidades autónomas.
Así vamos a encontrar en un primer bloque
lo que serían las actuaciones de transformación,
entre las cuales se va a encontrar, como señalamos anteriormente,
las actuaciones de urbanización que denominan la regulación
de las comunidades autónomas como las actuaciones integradas
o sistemáticas.
En segundo lugar, dentro también del bloque
de las actuaciones de transformación,
vamos a tener las actuaciones de dotación
y las actuaciones aisladas o sistemáticas.
Como especialidad, no incluida la regulación básica,
pero que se utiliza el sistema de expropiación,
tendríamos la actuación para obtención de dotaciones.
Y dentro también de la regulación básica encontraríamos
las actuaciones edificatorias
y otras actuaciones aisladas sin gestión urbanística
que se limitan exclusivamente a la intervención
sobre los edificios, que no sobre las parcelas
o sobre la urbanización.
Como región especial quedará las acciones sobre el medio urbano,
que será objeto de tratamiento en alguna otra videoclase.
Por tanto, si tuviésemos que hacer un esquema sencillo
de cuál es la clasificación y ordenación
de todas las actuaciones de la regulación básica,
tendríamos en primer lugar el bloque de las actuaciones
de régimen general, que estaría compuesto
por las acciones de transformación y edificatorias,
y las del régimen especial,
que serían inconfiguradas por las actuaciones
o el medio urbano.
En este caso, y para esta clase introductoria,
nos vamos a fijar en las actuaciones de urbanización,
bien sea de nueva urbanización,
que son las que se producen en situación de suelo básica rural,
o en las actuaciones de reforma o renovación de la urbanización,
que es aquellas que se producen sobre el suelo urbanizado
y que tienen como objeto la reurbanización.
Habitualmente,
recordemos que las regulaciones de las comunidades autónomas
las tipifican o las califican como actuaciones integradas
o sistemáticas.
En cuanto a los sistemas de ejecución urbanística,
el sistema urbanístico español define dos tipos de técnicas
para llevar a cabo la ejecución urbanística del planeamiento.
Por un lado, la expropiación y, en segundo lugar,
la reparcelación basada en la distribución de beneficios
y cargas.
La expropiación supone, por parte de la Administración,
la adquisición coactiva de la propiedad,
previdenciación y asociación, por tanto,
de todos los costes por parte de la Administración.
Ello lleva a su tratamiento o uso residual,
por cuanto que exige amplios recursos o numerosos recursos,
el poder llevar a cabo las actuaciones urbanísticas
tal y como se definen en la actualidad.
Por ello,
el uso o la técnica mayoritaria sería la de reparcelación,
que es la preferente en el sistema urbanístico español,
en la medida que le permite a la Administración
llevar a cabo la dirección del proceso
sin asumir ningún tipo de riesgo,
participar de las posibilidades generales libres de cargas
y recibir el conjunto de dotaciones urbanizadas al servicio
de la ciudadanía sin coste alguno.
Si tenemos que clasificar los distintos sistemas de ejecución,
en primer lugar tendríamos los sistemas públicos o directos,
donde la propia administración, tendencialmente la local,
ejecuta la actuación en todas sus modalidades,
bien como ejecución propia
y otros medios propios a través de sociedades públicas,
mediante desarrollos cooperativos como los consorcios urbanísticos,
mediante encomienda de gestión a otras administraciones
o mediante convenios de colaboración con otras administraciones.
Habitualmente se denomina como sistema de expropiación,
cooperación o de ejecución forzosa.
En segundo lugar tendríamos los sistemas indirectos,
sean mixtos o privados.
Cuando son ejecutados por los privados, que es el predominante,
es aquella donde los propietarios privados ejecutan íntegramente
la actuación bajo dirección, inspección y control público.
Habitualmente se denomina como sistema de compensación
o de ejecución voluntaria.
En un tercer segmento, y dependiendo
de cuál es la regulación concreta de cada comunidad autónoma,
vamos a encontrar aquellos sistemas que externalizan
la función urbanizadora a través de la realización
de contratación pública.
Habitualmente se denominan como agente urbanizador
o sistema de concesión a sociedades mixtas.
Pero claro,
¿qué es lo que verdaderamente podemos abordar?
¿Qué tipo de cargas podemos incluir dentro de las actuaciones
urbanísticas de cara a su ejecución?
Teniendo que tener presente, en primer lugar, que son deberes
de la actuación que se tornan en cargas hacia los participantes,
puesto que los propios participantes tienen el interés
de llevarlas a término.
¿Qué tipo de cargas son las que podemos habitualmente
incluir en las actuaciones de transformación?
Pues bien, son todas aquellas que correspondan
a las de obras de vialidad, saneamiento, suministro de agua,
todo tipo de redes e infraestructuras también,
como las soluciones basadas en naturaleza.
Obras de infraestructuras exteriores
a la actuación necesarias para su funcionamiento,
tales como refuerzo, instalaciones hidráulicas,
de vialidad, etc.
Ajardinamiento y arbolados,
todo el tratamiento de las zonas y espacios verdes,
los costes de redacción de proyectos y actuaciones jurídicas,
los gastos de la promoción, las indemnizaciones y gastos
de relojos y traslados.
Los gastos de recuperación de renos,
si bien estos gastos pueden llegar a ser individualizables
en función del criterio de regulación ambiental.
Y por último, los gastos de conservación de la población,
cuando menos hasta el momento en que ésta sea recibida.
Por último, vamos a abordar lo que es la reparcelación
urbanística en sí, que es la técnica mayoritaria que ha sido utilizada
de la Ley del Suelo de 1956 y que podemos definir
como el procedimiento que permite transformar la agrupación de fincas
comprendidas en una unidad de ejecución, por tanto,
en un ámbito concreto de equidistribución.
Para su nueva forma de división ajustada a plan
entre los participantes adjudicatarios en proporción
a sus respectivos derechos,
por lo que se debería llamar la materia física,
económica y jurídica de la ejecución del planeamiento.
Como hemos señalado anteriormente, tiene una serie de efectos.
En primer lugar,
a la aprobación definitiva del instrumento de reparcelación,
se produce la transmisión a la Administración Municipal,
en pleno dominio y libre de cargas,
de las parcelas de la participación de la comunidad de las plusvalías,
entre el 10 y el 15% de la edificación media ponderada,
de todo el ámbito.
En segundo lugar, la subrogación con plena eficacia real
de las antiguas parcelas por las nuevas parcelas,
Eso que señalamos anteriormente, un propietario aporta un suelo
y recibe un solar.
En tercer lugar, la afectación real de las parcelas
adjudicadas al cumplimiento de cargas y pago de los gastos,
de tal manera que en la inscripción de las fincas de resultado
van a constar no solo su descripción gráfica
y, digamos, superficial y geográfica,
sino también qué derechos tiene esa finca
y qué porcentajes tiene que afrontar de contribución de los gastos
de todo el conjunto de la actuación, que hasta que no se levanten
esas cargas no pueda desarrollarse la edificación.
La imposibilidad de concederse licencias de edificación
hasta que sea firme en vía administrativa el acuerdo aprobatorio
de la reparcelación de la unidad de ejecución,
de tal manera que siempre la reparcelación vaya antes
que la edificación para evitar problemas posteriores.
Y una vez firme en vía administrativa,
del acuerdo de aprobación definitiva
de la reparcelación, la inscripción en el registro de prioridad
de las fincas de resultado.
A partir de todo lo expuesto podemos alcanzar
las siguientes conclusiones.
En primer lugar,
la ejecución urbanística es una potestad pública
que consiste en la materialización de la ordenación
mediante la transformación del suelo y la propiedad
conforme a lo dispuesto en el planeamiento.
En segundo lugar, en la ejecución urbanística
se concretan las actuaciones, su ordenación temporal,
los tipos de ejecución y los instrumentos técnicos
que permiten convertir el diseño urbano
en una nueva realidad física, jurídica y económica.
Entre todas las técnicas de ejecución
destaca la reparcelación y distribución de beneficios y cargas
de las actuaciones de urbanización o integradas
y las distintas modalidades de las actuaciones aisladas.
Con estas tres reflexiones termino nuestra exposición
dándoos las gracias y invitándoos a las siguientes videoclases.
Hasta pronto.