Buenas tardes,
bienvenidos a la última de las mesas de la tarde de este jueves.
En primer lugar, a mi derecha
tenemos a nuestro compañero José Carlos Nieto Jiménez,
doctor en Derecho Constitucional por la Universidad de Málaga,
actualmente asesor de la vicepresidencia segunda
del Senado.
Y bueno, José Carlos no va a hablar en el día de hoy
de los derechos fundamentales y dinámica parlamentaria
atomizada.
Entre la multitud de publicaciones que tiene José Carlos,
el derecho parlamentario
ocupa un lugar imprescindible y fundamental,
así que esta intervención yo creo que será muy importante para dar luz
a esta situación actual.
De gran fragmentación parlamentaria.
Muchas gracias.
Muchas gracias, Pablo.
Muchas gracias a todos y a todas.
La verdad es que es un gusto
y un placer poder compartir con vosotros este ratito
y contar lo que ha sido mi labor investigadora
en el marco del proyecto que hoy llega a su fin
de algún modo con este congreso final.
Al inicio.
Del proyecto, yo me proponía hablar de o tratar de indagar
sobre un nuevo derecho fundamental relacionado
con el ámbito parlamentario, porque como ha dicho Pablo,
es la feira que ha ocupado y ocupa mi labor investigadora.
El Tribunal Constitucional.
Desde el año 1999, tímidamente,
menciona un derecho al procedimiento.
En el marco del procedimiento legislativo,
yo me proponía investigar sobre un derecho al procedimiento
sin dilaciones indebidas.
Es decir,
fijarme en el elemento temporal del procedimiento legislativo.
Concretamente, me he centrado durante este tiempo,
y actualmente también, en dos aspectos.
Que influyen en el devenir del procedimiento legislativo,
como se hacen las leyes en el Congreso y en el Senado,
que, dependiendo de cómo se utilicen estos elementos,
pueden retrasar el inicio del procedimiento legislativo,
impedir el ejercicio mismo de la iniciativa legislativa
o retrasarlo hasta la caducidad del mismo.
Me refiero, por una parte,
a las ampliaciones sistemáticas de los plazos de enmienda,
que se pueden presentar en iniciativas legislativas,
y, por otra parte, a la cuestión del veto presupuestario.
Por lo que tiene que ver con las prórrogas indefinidas
de los plazos de enmienda.
Tanto en un elemento como en otro de los que trataré
en este breve espacio de tiempo que tengo,
es fundamental tener en cuenta el papel clave, crucial,
que juega la mesa del Congreso de los Diputados
en este caso.
La mesa del Congreso, que es el órgano de gobierno de la Cámara.
Que decide sobre la calificación y admisión a trámite
de las iniciativas.
Como ha dicho Pablo, el título de mi ponencia
menciona el carácter atomizado de la dinámica parlamentaria
de los últimos tiempos, porque mi tesis doctoral
precisamente se centró en analizar las consecuencias
de la fragmentación parlamentaria
y la polarización en la función de investidura,
función legislativa y función de control
de las Cortes Generales.
Hay que tener en cuenta.
El pluripartidismo y el alto nivel de polarización que existe,
que está presente en la composición de nuestras cámaras.
Y también, ahí es donde me he centrado,
en la composición de la mesa del Congreso de los Diputados,
que juega un papel esencial en este ámbito.
¿Qué ocurre con las prórrogas, las ampliaciones sistemáticas
de los plazos de enmienda?
El reglamento del Congreso delimita,
fija el plazo inicial de quince días o ocho,
si es un procedimiento de urgencia,
del que disponen los grupos parlamentarios para presentar
enmiendas, modificaciones a las iniciativas legislativas.
Pero también el propio reglamento del Congreso faculta a la mesa
para ampliar o para reducir ese plazo inicial de quince días.
¿Qué ocurre?
Que, si bien esta práctica ha existido desde siempre,
particularmente desde que irrumpe la fragmentación parlamentaria,
la duodécima legislatura,
donde no se corresponde la mayoría del pleno con el color del Gobierno
ni tampoco con el color de la mesa del Congreso,
se utiliza este mecanismo de ampliar el plazo de enmiendas para obstruir,
para bloquear o para beneficiar, dependiendo del color político,
los ritmos de tramitación de la iniciativa legislativa.
Esta previsión del reglamento que permite ampliar
o reducir los tiempos inicialmente está pensada
para favorecer el trabajo parlamentario,
es decir, para que los grupos parlamentarios
tengan suficiente tiempo para reflexionar,
para estudiar, para celebrar comparecencias
y hacer las mejores enmiendas posibles.
¿Qué ocurre?
Que se utiliza este mecanismo.
Precisamente para todo lo contrario, como arma de obstruccionismo
parlamentario.
Y así, en la duodécima legislatura, en la primera parte,
antes de la moción de censura,
el gobierno del Partido Popular Ciudadanos
formaba mayoría en la mesa del Congreso, pero esa mayoría
no se correspondía con la que existía en el Pleno,
por lo tanto se ampliaban los plazos de enmiendas.
Respecto de las proposiciones de ley que se tomaban en consideración
por esa otra mayoría en el pleno del Congreso.
Justo la situación contraria
se dio cuando se aprobó la moción de censura.
La pinza PP-Ciudadanos en la mesa
impedía la tramitación de algunos proyectos de ley
de los gobiernos que habían salido de esa moción de censura
ampliando sistemáticamente los plazos de mía.
Antes de la fragmentación parlamentaria,
existían unos criterios políticos al inicio de la legislatura,
pues los grupos se ponían de acuerdo para fijar unos criterios
de cómo iban a funcionar esas prórrogas.
Por ejemplo, se pueden pedir dos o tres prórrogas,
pero luego para pedir una cuarta hace falta el consenso
de dos grupos parlamentarios,
de la mayoría absoluta de los diputados,
y para pedir una quinta la unanimidad de todos los grupos.
De algún modo se regulaba informalmente
entre los grupos parlamentarios.
Pero desde la undécima legislatura,
coincidiendo con la irrupción de la fragmentación parlamentaria,
ya no se fija en ningún tipo de criterio.
Por lo que ha traído prácticas de obstruccionismo parlamentario
y que afectan, en mi opinión,
pueden afectar al use in officium de los parlamentarios.
¿Por qué?
Porque impiden el devenir
y el desarrollo del procedimiento legislativo
y, concretamente, el ejercicio de la función legislativa.
Que se sitúa en el núcleo esencial
de ese derecho del 23.2 de la Constitución.
El Tribunal Constitucional aún no ha tenido la ocasión
de pronunciarse específicamente sobre eso,
pero en el marco de ese derecho al procedimiento
que comentaba anteriormente,
la mutación que se produce cuando se utiliza este mecanismo
como vía de obstruccionismo parlamentario,
de la naturaleza misma del órgano de la mesa,
que abandona un poco el carácter técnico-jurídico
que le corresponde para discurrir por un devenir más político,
pues yo creo que probablemente
si este asunto llegara al Tribunal Constitucional sería,
desde luego, interesante para incidir en ese derecho
al procedimiento sin dilaciones indebidas y.
Con alta probabilidad podría poner coto,
de algún modo, a las prácticas que a veces
discurren cerca del obstruccionismo parlamentario.
Actualmente hay en el Senado
una reforma en marcha de su reglamento
que afecta a esto que estoy contando del Congreso de los Diputados.
¿Y por qué?
Porque en la reforma del reglamento del Senado,
que actualmente hay en tramitación,
se prevé un nuevo supuesto de conflictos de atribuciones,
de conflictos entre órganos constitucionales.
Y el reglamento del Senado,
en la versión que se le quiere dar, permite a los senadores
iniciar un conflicto ante el Tribunal Constitucional,
un conflicto de atribuciones ante el Tribunal Constitucional,
si el Congreso de los Diputados dilata de manera indebida
o de manera injustificada.
La tramitación de las proposiciones de ley que se toman en consideración
en el Senado.
Como actualmente la mayoría absoluta del Senado del Partido Popular,
diferente al color político del Gobierno,
pues se toman en consideración muchas proposiciones de ley.
Pero el reglamento dice que esas proposiciones que se toman
en consideración tienen que volver al Congreso de los Diputados
y tramitarse.
Pues bien, la mayoría se someten a prórroga de los plazos de enmienda
y se pretende reformar el reglamento del Senado para crear un nuevo
supuesto que permita que el Tribunal Constitucional
decida sobre este asunto.
Yo particularmente creo que la solución iría más
con los criterios que anteriormente existían a nivel informal,
a nivel político, porque crear ese supuesto nuevo
de conflicto de atribuciones, en mi opinión,
podría vulnerar las reservas de ley orgánica que rige en ese sentido
la ley orgánica del Tribunal Constitucional.
Y, de algún modo, se defrauda la naturaleza,
el fundamento del conflicto de atribuciones, que es
vindicar una competencia que otro órgano constitucional
habría usurpado
o le estaría impidiendo ejercer a otro órgano constitucional.
¿Cuál es la competencia que el Congreso de los Diputados
estaría hurtando al Senado?
Bueno, pues podemos pensar que quizás es la competencia
la función legislativa, pero es que la ley orgánica,
cuando habla de conflicto, habla de una competencia exclusiva.
La función legislativa no es exclusiva del Senado,
la función legislativa es de las Cortes Generales,
Congreso de los Diputados y Senado.
En ese sentido, creo que tampoco se ajustaría
al tenor de lo que es el conflicto de atribuciones.
También habría que tener en cuenta la autonomía parlamentaria que tiene
el Congreso de los Diputados para hacer uso de esa facultad
que le otorga el reglamento.
Y también habría que tener en cuenta el reglamento del Senado
en esta reforma que se pretende llevar a cabo.
Habla de demora injustificada.
Bueno, cuando una demora es injustificada,
un concepto absolutamente indeterminado,
teniendo en cuenta además que, a diferencia del Senado,
que sabemos que tiene que tramitar las leyes en dos meses
o en veinte días y procedimiento de urgencia,
el Congreso no está sometido a ningún tipo de plazo preclusivo.
Y me refiero ahora,
en estos últimos minutos que me quedan,
al otro elemento que he tratado en este tiempo
y que sigue teniendo vigencia y cobra actualidad,
que es el asunto del veto presupuestario,
que también cuando se ejercita también influye en el tiempo,
en el elemento temporal del procedimiento legislativo.
El artículo 134.6 de la Constitución
determina que aquellas proposiciones enmiendas que impliquen aumento
de crédito o disminución de ingresos presupuestarios requerirán,
en términos imperativos,
la adquiesencia del Gobierno para su tramitación.
Tiene su fundamento en la necesidad de que el Gobierno
salvaguarde las cuentas públicas que el Parlamento
ha aprobado y no se desvirtúen automáticamente después
con la aprobación de una proposición de ley
o de una enmienda.
Coincidiendo con el escenario de fragmentación parlamentaria,
este veto presupuestario,
que la práctica lo que implica
es que si la mesa acepta ese veto presupuestario
y las proposiciones de ley no se llegan ni a debatir,
o se someten a ese debate de oportunidad política,
pues coincidiendo con la fragmentación parlamentaria
el uso exponencial del veto presupuestario ha sido claro.
Así, por ejemplo, si en la legislatura 2
o en la 9 se utilizaba 22, 23 veces,
en la legislatura 12 se utilizó 68 veces.
Este asunto llegó al Tribunal Constitucional vía
conflicto de atribuciones, recursos de amparo,
y el Tribunal Constitucional,
pues, desde el año 2018, delimita cómo ha de ejercer ese veto
presupuestario en su elemento objetivo,
en su elemento temporal y en su elemento formal.
El Gobierno tiene que justificar qué partidas se verían afectadas,
por qué esa iniciativa alteraría los presupuestos.
La adopción del Tribunal Constitucional,
podemos decir que ha funcionado.
Y los números son claros, porque desde que el Tribunal Constitucional
fija cómo va a ejercerse el veto presupuestario,
pues el Gobierno se cuida mucho de ejercer el veto
conforme a la doctrina del alto tribunal.
No obstante, se siguen produciendo,
y con esto acabo que no me quiero extender más,
se siguen produciendo incidentes en relación
con el veto presupuestario,
que en última instancia, que era el origen de mi investigación,
afecta o podría afectar al derecho de los parlamentarios,
a ejercer la función legislativa y al menos a someter
al debate de oportunidad política, es decir,
que cada grupo parlamentario exprese su posición y con su voto
decida si toma o no en consideración una proposición de ley,
pues podría afectar a ese derecho fundamental
al procedimiento y concretamente a un procedimiento
sin dilaciones indebidas.
Y por mencionar que sigue ocurriendo con el método presupuestario,
seguramente muchos de vosotros escucharéis que hace unos meses,
a raíz de la tramitación de un proyecto de ley de pérdida
y desperdicio alimentario, el Senado estaba tramitando ya
ese proyecto que el Congreso había aprobado y el Gobierno
vetó algunas de las enmiendas que se presentaron en el Senado.
El Gobierno vetó las enmiendas,
la Mesa del Senado rechazó ese veto y las enmiendas
se terminaron introduciendo en el proyecto de ley.
¿Qué ocurrió?
Como se introdujeron enmiendas,
el proyecto tenía que volver al Congreso en su última lectura
y en ese trámite el Gobierno volvió a vetar las enmiendas
y la Mesa del Congreso sí aceptó ese veto.
Pues por primera vez estábamos ante una situación.
Que nos hizo preguntarnos,
¿cabe el veto presupuestario en este último trámite
cuando el Congreso ya aprueba o tiene que ratificar esas enmiendas
que ha introducido el Senado?
La respuesta, bueno, hay opiniones en un sentido
y en otro, los reglamentos no dicen nada al respecto
y el asunto está sometido actualmente a tres conflictos de atribuciones.
Hay un conflicto del Gobierno contra el Senado,
del Senado contra el Congreso, del Senado contra el Gobierno,
un recurso de inconstitucionalidad.
De los diputados del Partido Popular
y otro recurso de inconstitucionalidad
de los senadores del Partido Popular.
Entonces, el tribunal va a tener cinco ocasiones
de pronunciarse sobre este asunto.
En mi opinión, si me tengo que decantar por una,
creo que el Gobierno puede.
Puede manifestar su disconformidad con la tramitación de esas enmiendas
en esa última fase del procedimiento legislativo,
precisamente porque el procedimiento legislativo no ha terminado
porque el artículo 134.6 de la Constitución habla de enmiendas
y esas enmiendas se denominan así en los reglamentos
de las cámaras en esa última fase y no creo que a efecto del 134.6
se pueda interpretar restrictivamente el concepto de enmienda.
Quiero extender más.
Muchas gracias por vuestra atención.
Vale.
Estas son las indicaciones de mi compañero.
Vamos a continuar.
Muchas gracias, José Carlos, por la intervención
y por el tiempo.
Siguiendo la línea de profesor Ángel Rodríguez,
estamos intentando evitar que este aterrizaje de final
de la tarde sea forzoso y lo estamos consiguiendo poco a poco
entre todos.