En sus memorias, Luis Buñuel afirmó, con la sorna que le caracterizaba,
que Portugal es un país más alejado de nosotros
que la India.
Afortunadamente, el actual conocimiento mutuo
entre España y Portugal es muy distinto
del cuadro de indiferencia que pintó el genial Buñuel.
En este sentido,
vamos a tratar el proceso de regionalización de Portugal,
proceso ya realizado en España y, sin embargo,
permanentemente pospuesto en Portugal.
Nos acompaña para hablarnos de este tema
el profesor de Geografía de la UNED, Julio López de Avalillo Larrea.
Buenos días, Julio.
Bienvenido a Sin Distancias.
Buenos días, Clara.
Para comenzar, dinos, Julio, ¿cómo están organizados
administrativa y territorialmente España y Portugal?
Pues mira, en nuestro país hay cuatro niveles administrativos,
yendo de la base a la cúspide.
En primer lugar nos encontramos con el municipio,
que actualmente suman 8.132.
Están dotados todos ellos de personalidad jurídica
y siendo de variada extensión y población.
En segundo lugar nos encontramos con la provincia, que es
una agrupación de municipios.
Sabido es que son 50, también con personalidad jurídica
y de variada extensión, población y número de municipios.
En el tercer escalón político-administrativo
nos encontramos con las 17 regiones,
hoy constituidas en comunidades autónomas,
y en la cúspide la Administración General del Estado,
es decir, el Estado propiamente dicho.
Pues bien, en Portugal nos encontramos en la base
de su estructura político-administrativa
con la denominada freguesía,
que podemos traducir por feligresía o parroquia,
y que suman actualmente nada menos que 3.091,
con extensiones que pueden pasar de los 100 kilómetros
cuadrados a solo algunas hectáreas.
Su población también va de decenas a decenas de miles de habitantes.
Y por su excesivo número en relación con la extensión del país,
la Asamblea Portuguesa aprobó la agrupación de freguesías,
pero fue vetada por el presidente de la República,
Marcelo Revelo de Sousa.
¿Y cuál fue el motivo de este veto?
Pues el veto fue
por el arraigo que esta institución tiene en el pueblo portugués,
aunque la base territorial del país no es la freguesía,
sino el concelho, que es el equivalente a nuestro municipio.
Los concellos suman 308 y son la subdivisión territorial
más consistente que ha tenido el país Portugal
en sus largos 900 años de historia.
Como en nuestro caso,
una agrupación de concellos forma un distrito, que es el equivalente
a la provincia en España.
Son 18 en la parte continental de Portugal,
más 3 en Azores y Madeira,
que tenía uno, antes de que estos dos archipiélagos
accedieran a la autonomía, como luego podemos ver.
Y por último nos encontramos, al igual que en España,
con el gobierno central,
en el caso portugués con amplio poder,
pues no olvidemos que Portugal es un país
fuertemente descentralizado.
¿No hay regiones en Portugal?
Pues sí que las hay, pero no tienen la entidad
o la personalidad jurídica como es en el caso de España.
Solo son, hoy por hoy, circunscripciones administrativas
y estadísticas gestionadas por el gobierno central.
Entonces, Julio, ¿de qué hablamos cuando hablamos de regionalización?
Teniendo en cuenta que nos desenvolvemos en el marco
de la Unión Europea,
la regionalización es la creación de una entidad territorial
y administrativa.
Con poder de decisión y de gestión situada
entre el Estado central, el gobierno central,
y una división inferior, la provincia en España
y el distrito en Portugal.
Cuando se produjo la incorporación ibérica
a la entonces Comunidad Europea, en 1986,
España ya tenía configurada su organización regional
en el denominado Estado de las Autonomías,
pero en Portugal solo estaban organizadas
como regiones autónomas desde 1976 los archipiélagos de Azores
y de Madeira.
Me he referido antes a la política regional europea,
pues como se menciona en la declaración
de su política regional, esto es una cita textual,
La Unión Europea invierte a nivel local
y a través de su política regional dirigida a todas las regiones
y ciudades de la Unión Europea.
La política regional incluye medidas
para impulsar el crecimiento económico y el empleo,
mejorar la calidad de la vida mediante inversiones estratégicas
y, gracias a esta forma activa de solidaridad de la Unión Europea,
Las personas de las regiones menos desarrolladas pueden aprovechar
las oportunidades que ofrece el mayor mercado del mundo.
Esto reza esta declaración de la Unión Europea.
Por lo tanto, la regionalización es un imperativo legal y funcional
para el reparto de ayudas, fondos y otras transferencias
de la Unión Europea a los Estados miembros.
En el caso español podemos hablar de un modelo regional consolidado,
aunque eso sí en permanente revisión.
Si no en su modelo territorial,
sí en lo referente a las competencias.
¿Cuál es la situación en Portugal?
En Portugal,
la progresiva consolidación del Estado moderno no tuvo que lidiar,
como en el caso de España,
con la preexistencia de regiones diferenciadas,
herederas de los reinos medievales y con una fuerte idiosincrasia
en algunos casos.
En Portugal,
el conocido como Reino de los Algarves en el sur
era simplemente una demarcación puramente nominal
que no poseían instituciones o fueros propios
y, por lo tanto, se encontraba integrado
en el conjunto de la monarquía lusa.
Este hecho, junto al reducido tamaño del país,
que en números redondos son 92.000 km2 frente
al medio millón que tiene España,
está en el origen de la ausencia casi total
de cualquier tipo de regionalización en su historia.
Los actuales proyectos sobre la descentralización política
se concentran especialmente en el ámbito municipal.
Asunto este que se mantiene aún hoy en día,
ya que para muchos portugueses descentralización sigue
siendo sinónimo de aumento o garantía de autogobierno local,
no regional.
En Portugal llevan, desde la aprobación
de su actual constitución en 1976,
deshojando la margarita de la regionalización.
La regulación constitucional de las regiones administrativas
se condensa en los actuales artículos 255 y 262 de su constitución.
Los dos preceptos se encargan de establecer
el procedimiento de creación ex novo, desde la nada, de regiones,
dada la ausencia de una división regional anterior,
pues no se reconocen las antiguas regiones de planeamiento
del salazarismo.
Julio, hagamos un poco de historia.
Por lo que acabas de comentarnos, bajo el salazarismo
ya hubo un cierto grado de regionalización, ¿no?
Pues sí, así es o así fue.
El largo régimen salazarista,
incluyendo aquí el gobierno de Marcelo Caetano,
sucesor de Salazar entre 1968 y 1974,
estableció las denominadas regiones de planeamiento.
Y en efecto, en los últimos años de la dictadura,
ya con Marcelo Caetano al frente, tras la inhabilitación de Salazar
por cuestiones de salud,
se mantuvieron la provincia y el distrito como resortes
para la administración periférica del Estado.
Y en esta línea, en 1969,
Caetano creó las llamadas regiones de planeamiento.
Que debían suplir algunas de las antiguas funciones
de las provincias.
En total se crearon seis regiones,
a saber, la región norte, la región centro,
que se corresponde con las Beiras, Lisboa y el Valle del Tajo,
el sur, que incluía el Alentejo y el Algarve,
además de Azores y Madeira.
Cada región se dotó de una comisión regional
de planeamiento dependiente del gobierno central
y de una comisión consultiva regional
compuesta por representantes de las juntas de distrito
de cada región.
En ningún caso se trataba de una descentralización política,
sino como su propio nombre indicaba,
de demarcaciones a efectos estadísticos
para la planificación estatal de las políticas públicas
y también de las privadas,
y siempre en el marco, no lo olvidemos,
de una dictadura que negaba todo atisbo de democracia
y profundamente centralista o jacobina.
Pues ya con la democracia, la Constitución lusa de 1976
contemplaba la creación de regiones autónomas en Portugal.
¿Qué evolución ha seguido el proceso de regionalización
desde entonces, Julio?
Pues el proceso ha sido bastante tortuoso,
ciertamente.
Los distintos gobiernos, fueran socialistas o conservadores,
que se fueron sucediendo en el poder desde 1976,
tras la aprobación de la Constitución,
plasmaron en sus programas la asunción de esta regionalización.
Pero se fueron pasando la patata caliente,
digamos, de este asunto unos a otros hasta el referéndum de 1998.
Para empezar, no había consenso sobre el número de regiones a crear,
sobre su extensión ni sobre las competencias
que asumirían los gobiernos regionales.
A pesar de ello, el movimiento regionalista en Portugal
cobró cierta fuerza, especialmente en las zonas
económicamente más dinámicas del país,
señaladamente en Oporto, Setúbal, Coimbra y el Algarve.
La mayoría encontraba en el agobiente centralismo de Lisboa
la persistencia de unas asimetrías en el territorio portugués
entre el norte y el sur y también entre la costa
y el interior del país.
A todas luces,
este último, el de las asimetrías entre la costa y el interior,
era la peor de todas.
Pues prácticamente todos los distritos portugueses
rindantes con España,
salvo el de Viana do Castelo y el de Faro, en el Algarve,
se enfrentan hoy a graves problemas de despoblamiento,
envejecimiento y escaso o nulo desarrollo socioeconómico.
Así las cosas, a mediados de 1990,
el debate sobre la regionalización en Portugal
se intensificó en los dos partidos políticos mayoritarios.
La propuesta de regionalización fue avanzada por el Partido Socialista
como parte de su programa electoral del año 1991.
La reforma anunciada proponía no solo la creación de ocho regiones,
sino que también se incluyó reformas tendentes
a reforzar el aparato administrativo del Estado.
Julio, ya vemos que la regionalización
en el Portugal peninsular se ha estancado
y que hoy solamente Azores y Madeira
disponen de estatutos de autonomía.
Sin duda, me imagino que su condición insular
habrá sido determinante para esto, ¿no?
Sí, así es, sin duda.
La condición insular de ambos archipiélagos
y su lejanía de Lisboa, sobre todo de Azores,
forzaron la concesión de su autonomía en fecha tan temprana como 1976.
Incluso existió un movimiento independentista
en ambos archipiélagos de escasa fuerza,
pero que se hizo notar a mediados de los años 70.
Uno de ellos fue el Frente de Liberación de las Azores,
hoy extinguido,
pero que llevó a cabo diversas acciones violentas en 1975.
Fue fundado ese mismo año y dirigido por José de Almeida,
que era un exdiputado de la Asamblea Nacional Salazarista,
como una reacción a una posible llegada al poder
de la extrema izquierda en Portugal.
Lo mismo ocurrió con el denominado frente
de liberación del archipiélago de Madeira,
creado como reacción también al riesgo de que Portugal evolucionara
hacia un régimen comunista.
Surgido con el frente de liberación de las Azores
y con la misma duración y objetivos,
También llevó a cabo ciertas acciones armadas en los años 1974-1975,
reivindicando de entrada la independencia
del archipiélago madeirense.
Posteriormente, con la consolidación del régimen democrático en Portugal,
el sentimiento independentista en Madera
y Azores prácticamente se extinguió.
¿Y qué competencias tienen en este momento ambos archipiélagos?
Pues ambos archipiélagos tienen una serie de competencias,
entre las que acabé de señalar, que disponen de un parlamento regional,
elegido por sufragio universal para un mandato de cuatro años,
y un gobierno compuesto por un presidente, un vicepresidente
y una serie de secretarios regionales.
Ambos archipiélagos están representados
en el Consejo de Ministros en Lisboa
por un representante designado por el Presidente de la República,
cargo creado en la revisión constitucional
de 2004.
Y que, entre otras cosas,
suprimió el cargo del representante gubernamental
nombrado por el presidente de la República.
La capital de Madeira es la ciudad de Funchal,
pero en el caso azorense,
como en una especie de reparto salomónico,
el poder ejecutivo tiene su sede en Ponta Delgada,
en la isla de San Miguel,
el legislativo en Horta, en la isla de Fallal,
y el judicial en Angra do Heroísmo,
que lo es en la isla Terceira.
Así nadie tiene pegas, ¿no?
Nadie pone pegas.
Exactamente, de ahí lo de Salomónico.
Bueno, antes te has referido al referéndum de regionalización
de noviembre de 1998.
¿En qué circunstancias se produjo y qué resultados obtuvo?
Pues el gobierno portugués de entonces,
presidido por Cabaco Silva,
conservador, se encontró, como hemos comentado antes,
con la patata caliente del siempre presente
y siempre postergado referéndum.
Y fue con este mar de fondo con el que se llegó al referéndum,
impuesto al gobierno por el Partido Socialista.
Una vez realizado el referéndum,
la abstención fue la más alta jamás alcanzada en Portugal.
Aproximadamente el 68%
del cuerpo electoral no votó,
lo que invalidó el referéndum de entrada.
Y de aquellos que votaron, el 50,1%
lo hizo en contra del modelo propuesto de regionalización,
que era el denominado mapa de las ocho regiones.
De los 308 concellos del país, sólo 123 votaron por el sí.
En Azores y Madeira,
el no ganó en todos los municipios o concellos.
Y sobre los factores que explican esta amplia victoria
del no, sin duda, uno de ellos fue el no haberse establecido
claramente las competencias de la Administración central
y de la regional.
Y también la propaganda institucional
abundaba en vaguedades y en poca precisión,
a lo que hay que añadir el propio y enrevesado enunciado
de las dos preguntas del referéndum.
¿Y hubo más factores que contribuyeran a este fracaso?
Pues sí, nos encontramos con la idea muy extendida
de que una reforma con altos costos económicos,
además de los riesgos para la unidad nacional
y que pronto o tarde se abriría una dura competencia
entre las ciudades por la capitalidad regional.
Además, nos encontramos con el temor
de que se crearan grupos de presión regionales que inclinaron,
según los especialistas en demoscopía,
el voto negativo.
No permanecieron ajenas al debate regional
las dos únicas regiones autónomas de Portugal,
Azores y Madeira, antes mencionadas.
La imagen negativa que muchos portugueses peninsulares
tenían de la autonomía de sus archipiélagos atlánticos
resultó reflejado en el resultado del referéndum.
Por su coste económico,
por los enfrentamientos casi permanentes con Lisboa,
por el comportamiento de sus presidentes casi como virreyes,
como era el caso del entonces presidente de Madeira,
Joao Jardín.
Julio, sin embargo, 27 años después,
el proceso sigue adelante, ¿no?
Pues sí, el proceso sigue adelante de forma guadianesca.
Si se me permite la expresión,
pues sale a relucir en cada convocatoria electoral
y en la prensa y medios de comunicación periódicamente.
Además, como la Constitución portuguesa
prohíbe los partidos regionalistas o regionales,
tienen que ser los propios partidos nacionales,
el socialista, el comunista o el socialdemócrata,
quienes sostengan las reivindicaciones regionales,
lo que en partidos de marcada mentalidad jacobina
es absolutamente contraproducente, podemos decir.
Además, la regionalización cuenta
con una fuerte oposición en la opinión pública portuguesa
y muestra de ello la ofreció el catedrático
de la Universidad de Dominio, José Méndez, que en un artículo
en el diario de noticias advirtió que la división de Portugal
en cinco regiones, cita textual,
resultaría en un futuro menos cohesionado y más desigualdad
para el país.
¿Qué cinco regiones son estas?
Pues actualmente y tras numerosos mapas
de regionalización y debates sobre las competencias regionales,
hay un cierto consenso
en que de proseguir el proceso de regionalización,
Portugal tendría cinco regiones peninsulares.
Serían las actuales comisiones de coordinación regional,
que son la región norte, que son las antiguas provincias de Miño
y Trasos Montes, la región central,
la región centro, con las tres beiras, el Alentello,
que incluiría el Alto y el Bajo Alentello,
más el Ribatello.
La región metropolitana de Lisboa con Setúbal más el Algarve.
Y entonces otro referéndum ha estado en la palestra, ¿no?
En efecto, el último intento de culminar la regionalización
fue el pasado año 2024 con el socialista Antonio Costa
en el gobierno.
Y fue en medio de un acre debate entre socialistas,
comunistas y conservadores.
El proyecto del gobierno buscaba una descentralización de competencias
como comprometiéndose, cito textual, a reabrir a partir de la reforma
de las comisiones de desarrollo regional de forma serena
y responsable el debate sobre el proceso de regionalización.
Con el objetivo de realizar un nuevo referéndum
sobre el tema en el año 2024.
El Partido Socialdemócrata
se había abierto a un debate sobre un posible referéndum,
pero el nuevo líder del partido, Luis Montenegro,
dio marcha atrás argumentando "Soy absolutamente contrario
a la realización de un referéndum en 2024,
para que no haya equívocos".
Continuando, naturalmente no habrá referéndum en 2024 que además tendría
que coincidir con las elecciones europeas y regionales en las Azores,
ni tampoco en el año 2025 con las elecciones municipales
o en el año 2026 con las presidenciales
y legislativas.
La puerta al referéndum, por lo tanto,
parece completamente cerrada a corto y medio plazo.
Y Montenegro argumentó que la regionalización de Portugal
sería una catástrofe.
Julio, supongo que por proximidad geográfica
e historia compartida, el modelo español
habrá estado presente en el debate regional portugués
como un posible ejemplo, ¿no?
Sí, por supuesto.
Y aunque ambos países vivieron
o vivimos desde los años 40 bajo un riguroso centralismo,
ya hemos mencionado la existencia de regiones
bajo el régimen de Caetano,
regiones solo a efectos estadísticos.
Puede decirse incluso que el debate regional portugués
es anterior al español,
pues el portugués ya estaba reflejado en su constitución de 1976
y el español lo fue en la de 1978.
Ahora bien, una vez puesto en marcha nuestro proceso regionalizador
y teniendo en cuenta la carrera desatada por la asunción
de competencias, arrancándoselas al Estado,
incluso con el cuestionamiento de la propia existencia
de la nación española en algunas regiones,
Los portugueses, digamos,
que se tentaron la ropa en este tema.
Ya hemos mencionado antes cómo asumieron su autonomía a Zores
y Madeira.
El intento gubernamental de controlar los archipiélagos
a través de un representante gubernamental y el deseo
de los isleños precisamente de zafarse de ese control.
No olvidemos tampoco las dimensiones territoriales de ambos países,
pues no es lo mismo la regionalización de un estado
de 500.000 km2, en el caso de España,
que uno cinco veces más pequeño y más homogéneo.
Es por ello que Portugal es hoy de los pocos países,
por no decir el único de la Unión Europea,
que no tiene una entidad políticamente autónoma
entre sus municipios y concellos y la propia República.
Bien, Julio, pues como vemos,
el debate regional sigue abierto en Portugal.
Primero, por no haberse realizado y después por sus contradicciones,
por las variadas propuestas, por ser un arma arrojadiza
entre los partidos.
En fin, nada nuevo.
Julio López de Avalillo, profesor de Geografía en la UNED,
muchas gracias por habernos ilustrado
sobre este tema que está presente en el debate territorial
desde hace décadas entre nuestros vecinos del oeste.
Así es, muchas gracias por la invitación
a participar en este espacio.
Buenos días.