Hola, mi nombre es Gloria Henao González,
soy profesora de la Universidad del Rosario,
directora de la maestría en Derecho y Gestión Urbanística.
Esta es la segunda parte de ese gran bloque
de Derecho Urbanístico y Planeación en Colombia
y hoy vamos a hablar de la planificación territorial
y la gestión de suelo.
En la charla pasada hablábamos de todo ese marco nacional
en el que nació nuestro derecho urbanístico y todo ese marco nacional
en el que nace los temas de planificación.
Hoy hablaremos más de esa planificación del territorio.
Esa planificación del territorio que son los planes
de ordenamiento territorial
que los desarrollan los municipios y los distritos,
que realmente la planificación ya de los usos de suelo
dentro de esa competencia de la reglamentación de usos de suelo
que tienen los municipios, pues como hablábamos anteriormente,
tienen unas determinantes y unas normas de superior jerarquía
que deben cumplirse.
En ese marco
encontramos unos instrumentos de planeación nacional,
unos instrumentos de planeación regional
y para después empezar a hablar de esos planes
de ordenamiento territorial.
Entonces, dentro de esos instrumentos de planeación nacional
que se enmarcan dentro de las competencias
y dentro de esas grandes determinantes
del ordenamiento territorial en Colombia,
encontramos los planes especiales de manejo y protección
de los bienes de interés cultural de carácter nacional,
de interés tanto de los sectores como de los bienes
de interés cultural individuales.
De los sectores son de los grandes centros urbanos,
de los grandes centros históricos, de los grandes sectores históricos,
que sobre ellos y sobre su área de influencia,
la reglamentación la hace la nación cuando son bienes de interés cultural
de carácter nacional,
o sea, que tienen una importancia nacional.
Y los macro proyectos de vivienda de interés nacional
fueron unos instrumentos de planificación y gestión
que se crearon en un momento donde había gran déficit de vivienda
en Colombia después de que tuvimos unas grandes inundaciones en el 2011
y se dio mucha necesidad de tener vivienda para reubicación de gente
que había sido, que había estado afectada con estas inundaciones,
pues en ese momento se empiezan a crear instrumentos
para poder habilitar suelo para construcción de vivienda.
Allí se habilitaron desde la nación los macroproyectos de vivienda
y de interés nacional de primera generación,
que hoy han sido declarados inconstitucionales,
pero que en su momento.
Se desarrollaron bastantes
y que eran áreas, especialmente áreas rurales,
donde se hicieron desarrollos de vivienda
gestionados por la nación.
Esos también son unos instrumentos de planificación nacional
que deben respetar los municipios y que deben tenerlos
como determinantes de sus planes de ordenamiento territoriales.
Y también los planes de manejo ambiental
de áreas protegidas nacionales o de parques naturales,
Ellos son de competencia de la nación
y son instrumentos de planificación de la nación sobre esas áreas.
Después tenemos unos instrumentos de planificación regional,
algunos sobre sectores, sobre toda la región
y otros completamente sectoriales.
Los planes especiales de manejo y protección
de los bienes de interés cultural de los departamentos,
también hacen parte de esos instrumentos
de planificación regional,
son muy pocos porque la mayoría o son nacionales
o son de los distritos o de los municipios,
entonces de ellos encontramos muy pocos y los que encontramos
son individuales,
no encontramos sectores declarados de patrimonio,
pero esos son instrumentos de planificación regional
determinantes de los planes.
Los planes integrales de desarrollo metropolitano
que fueron creados en la ley 128 del 94,
esos planes integrales de desarrollo metropolitano
son los planes de las áreas metropolitanas.
En el 2013,
en la modificación de la ley de las áreas metropolitanas,
se crean unos nuevos que se llaman planes estratégicos
de ordenamiento territorial,
donde se espera que sean como una especie
de planes de ordenamiento para esas áreas metropolitanas.
Obviamente de ordenamiento de aquellos hechos metropolitanos,
de aquellas vías que son metropolitanas,
de aquellos sistemas de transporte que son metropolitanos,
de aquellas áreas de equipamiento que son metropolitanas.
Entonces, sobre esos hechos metropolitanos,
el área metropolitana
desarrolla un plan estratégico de ordenamiento metropolitano
y un plan integral de desarrollo metropolitano.
Esos dos instrumentos son determinantes
y son normas de superior jerarquía
de los planes de ordenamiento territorial de los municipios.
Los planes de ordenamiento de las cuencas hidrográficas,
que son los PONCAS,
también son determinantes del ordenamiento
y son de cómo se deben ordenar las áreas aferentes
a las cuencas hidrográficas para poder proteger
el recurso hídrico.
Entonces, esos planes de ordenamiento también se convierten
en restricciones para los planes de ordenamiento territorial
y para esa competencia municipal o distrital de reglamentación.
Luego tenemos los planes de ordenamiento departamental
que fueron creados con la ley 1454 del 2011,
que apenas están empezando a expedir los primeros en el país
y que básicamente lo que tienen son orientaciones y lineamientos
generales de cómo se deben ordenar los territorios de los municipios,
especialmente en aquellas áreas donde hay conurbación.
Los planes de manejo ambiental de áreas protegidas regionales,
que son de competencias de las corporaciones autónomas regionales,
y algunos planes maestros de servicios públicos,
de planes de saneamiento y manejo de vertimientos,
de plan de gestión de residuos sólidos,
porque estos servicios se prestan a nivel regional,
no se prestan a nivel municipal,
sino a nivel regional, son completamente sectoriales,
pero son determinantes de todos esos.
Planes de ordenamiento territorial.
Entonces, ahorita sí vamos a empezar a hablar de ese instrumento
de planificación que crea la ley,
que es un instrumento obligatorio para todos los municipios
y distritos del país y que son el instrumento básico
para ordenar el territorio.
Es el conjunto de objetivos,
directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones,
y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico
del territorio y la utilización de suelo.
Es un instrumento básico
para desarrollar el ordenamiento del territorio municipal.
Entonces, esa definición de nuestro plan
de ordenamiento territorial encuadra, digamos,
lo que contiene un plan de ordenamiento territorial.
Entonces, ¿qué nos regula el plan de ordenamiento territorial?
Al sector privado
le regula todo lo que puede hacer con su derecho de propiedad,
o sea, todos los predios de la ciudad,
cómo se deben desarrollar y cuáles van a ser las obligaciones
para poderse desarrollar.
Entonces, en última, es la normatividad que le rige
a todo el desarrollo de los predios.
¿Y qué le señala al sector público?
Lo que tiene que hacer.
Le define los programas, le define los proyectos,
todas las acciones que tiene que hacer en la ciudad
para crear esa infraestructura de la ciudad y esa ciudad que visionó
y a la que le generó unos objetivos, estrategias políticas.
Eso es lo que le establece al sector público.
¿Bajo qué marco regulatorio?
Como vemos, el plan de ordenamiento territorial
tiene tres componentes principales.
Un componente general, que es donde está todo lo estructural,
todo el tema ambiental, todo el tema de patrimonio,
todo el tema de la gestión de riesgo y todo ese modelo de ocupación
de la ciudad.
¿Cómo queremos ocupar el territorio?
Cuál es nuestra visión del territorio, cuál es la misión,
cuál es la visión regional que tenemos
y cuál es la visión que tenemos como municipio.
Todo eso se encuentra en ese componente general,
en ese contenido estratégico.
Y tenemos un componente urbano que es para todo,
las normas para el desarrollo de lo que hemos señalado
como suelo urbano
y de cómo incorporamos el suelo de expansión al suelo urbano
y un componente rural
es cómo se desarrolla el suelo rural.
Tanto el suelo rural
que está destinado a actividades agrícolas y becuarias
o de recursos naturales,
o aquellos que tienen un componente de asentamientos humanos
dentro de ese suelo rural.
Esto nos señala un modelo de ocupación,
cómo queremos ocupar el territorio.
Y ese modelo de ocupación tiene una vigencia a largo plazo,
de mínimo tres administraciones.
Eso no podemos irlo modificando.
Cada cuatro años, cada vez que cambia el alcalde.
Ese es el contenido estructural, esa es la ciudad que queremos
y esa tiene una visión a largo plazo y una vigencia a largo plazo.
Todo sujeto a esas determinantes de mayor jerarquía,
Mencionamos en nuestra conferencia pasada que básicamente tienen que ver
con la conservación y protección del medio ambiente,
la soberanía alimentaria, la prevención de las amenazas
y los riesgos y todo lo que tiene que ver con el cambio climático
y cómo nos adaptamos al cambio climático.
La conservación y preservación de ese patrimonio cultural,
el señalamiento y localización de infraestructuras básicas,
los proyectos turísticos estratégicos de la nación
y obviamente todas las determinantes de los instrumentos de planificación
que recientemente mencionamos.
Entonces, ese sistema de planeación municipal
nosotros lo tenemos en un plan de ordenamiento territorial
que tiene una vigencia de mínimo 12 años,
tres administraciones municipales o distritales,
que tiene un programa de ejecución donde están los programas
y los proyectos del corto, mediano y largo plazo,
el corto de una administración, el mediano de dos administraciones
y el largo plazo de tres administraciones.
Eso se armoniza con el siguiente instrumento
que es el plan de desarrollo económico y social,
que es el que desarrolla el programa de gobierno de los alcaldes,
que tiene una vigencia de la administración municipal o distrital
y un plan de ejecución que se armoniza
con el programa de ejecución del plan de ordenamiento territorial
de la vigencia que le corresponda.
Y ahora.
Está el presupuesto, el presupuesto es anual
y es el que nos dice efectivamente qué se va a hacer
en el municipio o distrito en ese año,
qué obras se van a ejecutar y qué programas se van a desarrollar
y cuánto dinero se van a gastar y cómo se va a conseguir ese dinero
donde está.
Entonces, en esos planes de ordenamiento territorial
tenemos entonces que hay unos contenidos del plan
de ordenamiento, que son esa parte general y estructural,
que es donde está toda esa visión estratégica del territorio,
el modelo de ocupación, todas las políticas,
objetivos y estrategias de ordenamiento.
El señalamiento de toda la estructura ecológica principal,
es decir, de todo ese sistema ambiental
que tiene prevalencia y donde se encuentra además incluidas
todas las determinantes ambientales para protegerlas,
toda la incorporación de la gestión del riesgo.
Esos sistemas de soporte del territorio,
que es esa gran infraestructura que soporta el territorio
y después va a soportar los usos y las edificaciones,
todos esos programas integrales que va a hacer el distrito
o el municipio, aquellas actuaciones,
macroproyectos, operaciones urbanas especiales,
o sea, dónde se van a hacer grandes proyectos en los municipios
y el señalamiento de todos los bienes de interés cultural.
Después viene ese componente urbano,
donde tenemos las políticas, acciones, programas y normas
para encauzar y administrar ese desarrollo físico
de lo urbano.
Entonces ahí encontramos todo el tema de la normatividad urbanística,
lo que tiene que ver con usos, edificabilidad y obligaciones.
Un componente rural que tiene todas las políticas, estrategias,
programas y normas que orientan el desarrollo del territorio rural,
especialmente lo que tiene que ver con los asentamientos rurales
y su relación con la cabecera municipal.
Cómo se van a localizar las infraestructuras,
cómo se va a localizar esos asentamientos,
cuáles van a ser los límites de esos asentamientos
para que no se conviertan en desarrollos urbanos
dentro de la ruralidad.
Eso lo encontramos en el componente rural.
Y por último, ese programa de ejecución de programas y proyectos
con instrumentos de gestión y con instrumentos de financiación.
Todo eso responde a AIBO,
y es que en el plan de ordenamiento territorial,
en los instrumentos de planificación que cree el mismo plan
de ordenamiento territorial dentro de su autonomía,
deben desarrollarse unas acciones urbanísticas mínimas
que establece la ley 388.
Esas acciones urbanísticas mínimas son las que tiene que hacer el Estado
un cumplimiento
de esa función pública del ordenamiento del territorio,
de esa función pública del urbanismo,
de esa obligación del Estado de hacer unas acciones mínimas
para ordenar el territorio y poder mejorar la calidad de vida
de los habitantes.
Esa función pública se ejerce
a través de esto que se llaman las acciones urbanísticas
y que están referidas a las decisiones administrativas.
Que les son propias a la administración municipal
o distrital, que están relacionadas con el ordenamiento
y la intervención del uso del suelo y que son adoptadas
mediante actos administrativos que no consolidan situaciones jurídicas
de contenido particular y concreto.
Es decir, las acciones urbanísticas
son actos administrativos de carácter general
donde se toman decisiones generales de ordenamiento del territorio.
Y estas están enfocadas.
La primera, clasificar el suelo.
Entonces nosotros en la clasificación del suelo
tenemos tres clasificaciones del suelo.
El suelo urbano,
que es el suelo que son las áreas destinadas a los usos urbanos.
En el plan de ordenamiento territorial
y que cuentan con infraestructura vía y con redes primarias
de servicios públicos
donde se posibilita su urbanización y construcción.
Esa tiene ya un condicionante de ley
y es que tienen que estar dentro del perímetro sanitario.
Entonces, ese es el suelo urbano donde vamos a urbanizar y construir.
La otra clasificación es el suelo que va a ser habilitado
durante la vigencia del plan de ordenamiento territorial
y todos los proyectos y programas que se van desarrollando
en el programa de ejecución del plan de ordenamiento
que me permite ir incorporando suelo de expansión urbana a suelo urbano
para poder prever ese crecimiento de la ciudad
y ese crecimiento de la población.
Y luego está el suelo rural.
El suelo rural, que es el suelo que tiene la destinación
por razones de oportunidad o porque está destinado
a esa protección agrícola, ganadera, forestal
o explotación de recursos naturales y actividades análogas.
Esas son nuestras tres clasificaciones.
Entonces, en Colombia,
lo que no está clasificado como suelo urbano,
pues no puede ser urbanizado y construido.
Si está clasificado como expansión urbana,
debe hacer los procedimientos de ley para ser incorporado al suelo urbano
y poder hacer un proceso de urbanización y construcción.
Pero la ley reconoce que hay algunas áreas donde se mezclan
esos usos del campo y la ciudad en el suelo rural,
o sea, donde existen asentamientos.
Entonces le creé una categoría que se llama el suelo suburbano,
que es aquella donde se mezclan esas formas de campo de vida y ciudad
y que tienen baja intensidad de uso, baja densidad,
bajo desarrollo.
Y esas áreas son básicamente para centros poblados,
para áreas de parcelaciones campestres,
para zonas de corredores interregionales,
que ha ido creciendo en nuestro país
y después de la pandemia ha crecido mucho más.
Y tenemos una categoría que puede estar en cualquier clase de suelo,
de estos que hemos mencionado,
que por sus características ambientales, geográficas
o por ser zonas de utilidad pública para infraestructura
de servicios públicos o por ser zonas de amenaza y riesgo no mitigable,
pues tienen restringida su urbanización y construcción,
así estén en suelo urbano o estén en suelo de expansión urbana
y se llama el suelo de protección.
El suelo de protección
responde básicamente a esa estructura ecológica principal
y a esas determinantes ambientales que ya nos dan como áreas
protegidas ambientales y a las áreas de riesgo
no mitigable.
La segunda acción urbanística es la de establecer
sistemas generales, sistemas de movilidad, o sea,
determinar dónde, cómo funciona el sistema de movilidad,
el sistema de espacio público, el sistema de servicios públicos,
que como les decía muchas veces es regional.
Y el sistema de equipamiento,
esa infraestructura que le da soporte a la urbanización y la edificación.
Nosotros establecemos lo que hay y lo que vamos a proyectar.
Entonces ahí todo además lo territorializamos en planos.
En planos para que la gente pueda efectivamente territorializarlo
y saber dónde se encuentra en el territorio
esa infraestructura, dónde va a haber mayor infraestructura
para que tenga mayor norma.
Entonces, eso es lo que hacemos en nuestro plan
de ordenamiento territorial.
Lo tercero es establecer la zonificación.
Que básicamente Colombia, si antes hacía la zonificación,
como se denomina el zoning,
en un área hago vivienda, en otra comercio,
eso pues ya no se hace, nosotros lo que hacemos
es una sana mezcla de usos.
Una mezcla de usos, lo hacemos entre usos principales,
lo que complementa al uso principal, y aquellos que están condicionados,
que pueden estar pero bajo ciertas condiciones.
Y allí, cuando nos dicen establecer la zonificación
y la localización de centros de producción,
y definir todas las normas de sesiones,
de porcentajes de ocupación, de edificación,
pues es establecerle la norma de uso y edificabilidad.
Y lo hago a través del todo el territorio,
lo hago a través de la norma urbanística,
que ya vamos a ver en qué consiste.
Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos,
aquellas que no se pueden urbanizar
y aquellas que si ya están construidas,
pues tengo que reubicar y tengo que empezar a hacer control
y prevención de riesgos.
Eso también lo hacemos en unos planos donde señalamos
y hacemos todos unos programas de reubicación
sobre las amenazas de inundaciones, remoción y movimiento en masa
y avenidas torrenciales.
En Colombia hay bastante de estas amenazas.
Determinar espacios libres para parques y zonas verdes,
obviamente expropiando dónde van a ser los parques,
dónde van a ser los espacios públicos.
Las características y dimensiones
de las unidades de actuación urbanística
son instrumentos de gestión de aquellos planes parciales
que vamos a ver en otra charla.
Calificar y localizar terrenos para la construcción de vivienda
de interés social es determinar en ese suelo de expansión
dónde va a haber vivienda de interés social
y además incorporar ese porcentaje obligatorio
en los desarrollos para vivienda de interés prioritaria.
Determinar predios para el desarrollo y construcción prioritaria
para obligar a la gente a que haga el desarrollo
y si no se llevan a enajenación forzosa
para un instrumento para evitar la.
La retención del suelo,
dirigir y realizar ejecución de obras de infraestructura,
expropiar los terrenos y mejoras para poder hacer la infraestructura,
localizar áreas críticas de la recuperación y control
para la prevención de riesgos que va muy asociado
con determinar zonas donde no van a ser urbanizables.
Identificar y caracterizar esos ecosistemas de carácter ambiental,
que es nuestra estructura ecológica principal,
determinar y reservar terrenos para expansión de infraestructuras urbanas
o a lo que necesitamos para poder construir esas infraestructuras
de sistemas de movilidad, vías, infraestructuras,
servicios públicos,
identificar la infraestructura militar y policial necesaria,
para poderla identificar y aprobar
y todas las que sean congruentes con el ordenamiento de territorio.
Todo eso debe estar autorizado en el plan
de ordenamiento territorial o en esos instrumentos
que desarrollen el plan de ordenamiento territorial
y que se creen en los planes.
Entonces, como les decía, esas normas de establecer
la zonificación se hacen a través de una norma urbanística.
Y esa norma urbanística
en última regula le uso la ocupación
y el aprovechamiento del suelo.
Y cuando me dice definen la naturaleza y las consecuencias
de las actuaciones, pues las actuaciones urbanizar,
parcelar en el suelo rural o construir en el suelo urbano
o en el suelo rural.
Esas son nuestras actuaciones en el territorio.
Yo urbanizo y construyo o parcelo
y construyo en el suelo rural.
Nuestras normas están jerarquizadas por esa prevalencia,
primero lo ambiental y lo cultural
y después llega lo demás,
y en ese suelo urbano y en ese suelo de expansión urbana,
pues nosotros damos una norma de desarrollo.
¿Qué contiene?
Usos de suelo lo hacemos a través de las áreas de actividad.
Áreas de actividad donde tenemos un uso predominante, por ejemplo,
área de actividad residencial o área de actividad comercial,
pero donde también tiene unos usos que lo complementan
y unos usos que los condicionan.
Entonces, por ejemplo, si tenemos un área industrial,
pues no la complementamos con usos de vivienda.
Si tenemos un área de equipamiento, seguramente habrá vivienda, comercio
y demás usos.
Y en un área residencial, pues pueden haber comercios,
pero unos comercios que generen menos impactos.
Y luego tenemos los tratamientos urbanísticos.
Los tratamientos urbanísticos
son determinaciones que hace el Plan de Ordenamiento Territorial.
Diferenciales para zonas homogéneas.
Entonces, cada zona homogénea tiene un tratamiento
y son diferentes en la ciudad dependiendo de lo que se vean.
Y en esos encontramos áreas de renovación urbana,
aquellas que requieren un proceso de reurbanización
o de recuperación.
Tenemos unas áreas de mejoramiento integral,
que son aquellas que tienen un desarrollo incompleto,
que nacieron de la informalidad y necesitan que se completen.
Unas zonas que son de conservar,
que son aquellas que tienen patrimonio histórico,
cultural o arquitectónico.
Tenemos unas zonas de desarrollo que son aquellas que no están urbanizadas
y requieren un proceso de urbanización.
Y aquellas que son la ciudad consolidada, la ciudad construida,
que lo que quiere es seguirse consolidando
y seguirse construyendo de una forma adecuada.
Entonces, en esos cinco tratamientos nos movemos.
Hacemos de la ciudad por zonas homogéneas
y le asignamos un tratamiento urbanístico.
Y de esos tratamientos urbanísticos nacen la edificabilidad
y nacen también las obligaciones urbanísticas.
Entonces, en un tratamiento de desarrollo,
las obligaciones urbanísticas van a ser superiores
a las de una ciudad consolidada,
porque la ciudad de desarrollo no está urbanizada,
mientras que la ciudad consolidada sí.
Pero todas deben tener obligaciones urbanísticas.
Diferenciales, obviamente, pero las deben tener
porque en la ciudad consolidada nosotros también densificamos
y le estamos dando mayor aprovechamiento al suelo
y se requiere mejores soportes.
Y dentro de ese marco
tenemos los principios de ese régimen normativo,
entonces esa norma.
Norma urbanística tiene unos principios fundamentales
que son concordancia, las normas urbanísticas,
tanto del componente urbano, deben responder a esa visión,
a esa estrategia y a ese modelo de ocupación que desarrollamos
en ese contenido estructural del POT.
Después tenemos el principio de neutralidad,
y es que si estamos dentro de la misma zona homogénea,
tenemos las mismas características, pues debemos tener la misma norma.
Esto va articulado con el derecho de igualdad,
el derecho constitucional de igualdad.
La simplicidad es que las normas se deben elaborar de una forma.
Fácil para su control previo y posterior
y la transparencia es que todo el régimen normativo
de ser público con sus planos territoriales
lo más claro posible que no se preste a diferentes interpretaciones
y que sea abierto para todo.
Entonces la norma urbanística.
Digamos que la podemos deducir en estos dos planos,
un plano de usos de suelo, que es el de áreas de actividad,
y un plano de tratamientos urbanísticos, que es el que nos da
la norma de edificabilidad y la norma de las obligaciones.
Después encontramos en el componente rural la normatividad rural,
que obviamente tiene todo el desarrollo
de ese componente general en lo rural,
pero tiene unos parámetros que es primero yo tengo que tener un umbral
máximo de su urbanización para seguir respetando el suelo rural
esos umbrales son mínimos son entre el 10 y el 15
en el país una unidad mínima de actuación
en aquellas zonas donde se permiten asentamientos no se puede actuar
en menos de dos hectáreas siempre que tiene que haber un mínimo
de dos hectáreas para yo solicitar cualquier desarrollo.
Tiene un índice de ocupación limitado del 30%,
del 30% después de descontar todas las áreas ambientales,
de infraestructura y más, de lo que quede,
solamente se puede ocupar el 30% y manejamos un índice
de densidad que es la relación entre unidades de vivienda
y el espacio privado que generalmente es por hectárea.
Y lo medimos no en índices de construcción,
no en número de pisos,
sino en número de unidades de vivienda por hectárea.
Y por último, el plan de ordenamiento contiene ese programa de ejecución
en una vigencia de corto, mediano y largo plazo,
que lo que me dice es qué infraestructura
y qué programas va a hacer el Estado para mejorar la calidad de vida
y para ir expandiendo la ciudad.
Y ese programa de ejecución es el que articulamos
con el plan de desarrollo municipal.
Muchas gracias.