Hola, soy Gloria Eugenia Henao González,
profesora de la Universidad del Rosario de Colombia,
directora de la Maestría en Derecho y Gestión Urbanística.
Hoy vamos a hablar de derecho urbano colombiano, de planificación,
en una conferencia que denominaremos el marco legal
para el ordenamiento territorial y la gestión de suelo en Colombia.
Nuestro derecho urbanístico en Colombia es un poco novedoso.
Tuvimos nuestra primera ley unitaria,
digamos, de normatividad urbanística en 1989,
fue la ley novena de 1989,
que fue la ley de reforma urbana.
Antes la normatividad urbanística era muy enfocada a leyes de vivienda,
de promoción de vivienda y a normatividad local
de cada uno de nuestros municipios.
Colombia es un país unitario con descentralización
de sus entidades territoriales, departamentos, municipios
y territorios indígenas que se rigen por otra legislación.
Esa ley novena
de 1989 fue un gran paso en nuestro derecho urbanístico,
creando muchísimos instrumentos de planificación,
gestión, financiación y control, pero tuvo una vida corta,
dado que en 1991 nosotros hicimos una nueva constitución.
Y esa nueva constitución
tuvo unos cambios normativos muy importantes.
Pasamos de un Estado de Derecho a un Estado Social de Derecho
e incluimos mayor autonomía a nuestras entidades territoriales.
Entonces, dada esa constitución
y algunas leyes que se habían creado bajo esa constitución,
como la ley de áreas metropolitanas,
la ley del sistema nacional ambiental,
pues hicimos una modificación a esa ley novena, que es nuestra ley
388 de 1997, que es la ley de desarrollo ambiental.
Territorial.
Posteriormente han nacido otras leyes,
como la Ley 1454 del 2011, que es la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, que es la que establece las competencias
entre la nación y las entidades territoriales.
Hacia el 2012 nació nuestra Ley de Gestión de Riesgos,
dadas las grandes inundaciones que se dieron en el 2011 en el país.
Después hemos ido avanzando en otras leyes,
como una ley de vivienda y hábitat, que es la ley 2079
del 2021, y tenemos un decreto único reglamentario del sector vivienda,
ciudad y territorio, que es del decreto 1077 del 2015,
y otros decretos reglamentarios únicos
del sector de ambiente, que es el 1076,
y el decreto único del sector cultura, que es el 1080.
Nuestra constitución,
como les decía, trajo cambios muy importantes,
pues tenemos esos derechos fundamentales, derechos sociales,
pasamos de un Estado de Derecho a un Estado Social de Derecho,
y le establece unas finalidades al ordenamiento del territorio
y al régimen económico,
que es mejorar la calidad de vida de la población,
distribuir equitativamente las oportunidades y beneficios
del desarrollo, Y la preservación de un ambiente sano.
Nuestra constitución la llaman la constitución ecológica
porque por primera vez vemos esa importancia
plasmada en la constitución de todo el tema
de la preservación del medio ambiente.
También en nuestra constitución.
Hicimos un avance y una evolución en nuestro derecho de propiedad.
Nuestro derecho de propiedad desde 1936
era un derecho de propiedad que era una función social de la propiedad.
Pero en la constitución del 91 plasmamos también
la función ecológica de la propiedad.
Entonces hoy tenemos, se garantiza el derecho de propiedad,
pero en el marco de la función social y ecológica de la propiedad
y con una prevalencia del interés público
ante el interés privado.
Bajo ese marco se ha hecho una evolución jurisprudencial
de qué es lo que se garantiza el derecho de propiedad
y eso nos ha permitido crear instrumentos de financiación,
de gestión.
Que es que lo que se garantiza el derecho de propiedad
es solamente un núcleo esencial.
Y ese núcleo esencial está entendido como el nivel mínimo
de gozo y disposición de un bien que permite
a su titular obtener utilidad económica en términos de valor de uso
y valor de cambio que justifican esa presencia de un interés privado.
Bajo ese marco nosotros hemos creado bastantes instrumentos
teniendo en cuenta que lo que se garantiza el derecho de propiedad
es un mínimo.
Entonces, todo lo que se encuentra más allá de ese mínimo,
pues establecemos que el Estado puede hacer restricciones, limitaciones
y que además puede hacer cobros por la edificabilidad
y por la norma que yo le voy entregando.
También nuestra Constitución Nacional establece una autonomía territorial,
una autonomía de esas entidades territoriales
para la gestión de los intereses,
obviamente dentro de los límites de la ley
y de los límites de la Constitución.
Eso le entrega unos derechos a las entidades territoriales,
como son el de gobernarse por autoridades propias,
el de ejercer las competencias que les correspondan,
el de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones,
que básicamente es un poder tributario secundario,
porque debe encontrarse en la ley creado ese tributo y participar
en las rentas nacionales.
En materia de uso de suelo nos interesa mucho el de ejercer
las competencias que les correspondan.
¿Por qué?
Porque la competencia de reglamentación de usos
de suelo en Colombia es de los municipios
y los distritos.
Así que hace parte de su autonomía territorial
reglamentar los usos de suelo.
Es un derecho de su autonomía territorial.
En esa distribución de competencias,
porque la Nación también participa en ese ordenamiento territorial
y los departamentos, se creó la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, que es la Ley 1454 del 2011,
que hace esa distribución.
De competencias.
Y en ese marco de esa distribución de competencias,
pues a los municipios les compete todo el tema de ordenamiento
territorial de su municipio bajo unas determinantes
y unas normas que le da la Nación y los departamentos.
Pero entonces vamos a volver otra vez a nuestra ley 388, que es nuestra ley
de desarrollo urbano, que es de donde nace gran parte
de nuestro derecho urbanístico y de toda la instrumentalización,
que nos señala que el ordenamiento territorial
comprende un conjunto de acciones políticas administrativas
y de planeación física
concertadas en orden a disponer instrumentos eficientes
para orientar el desarrollo del territorio regular
la utilización, transformación y ocupación
del espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo
socioeconómico y en armonía con el medio ambiente
y las tradiciones históricas y culturales.
Dentro de ese marco y de esa definición
de lo que se entiende ordenamiento del territorio por parte
de los municipios, de los distritos y las áreas metropolitanas,
pues tenemos que el ordenamiento territorial concreta
las finalidades que nos trae la Constitución.
El desarrollo de este concepto de lo que es ordenamiento territorial
y sus finalidades y establece unos objetivos
y unos principios de ordenamiento territorial.
Dentro de esos objetivos encontramos el de complementar
la planificación económica y social con la dimensión territorial,
racionalizar las intervenciones sobre el territorio
y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible
mediante.
Unas estrategias.
La primera es definir las estrategias territoriales de uso,
ocupación y manejo de suelo que se hacen en función
de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos
y ambientales.
El diseño y adopción de instrumentos.
Nuestra ley es bastante instrumental,
nuestro derecho urbano es completamente instrumental.
Procedimientos de gestión.
Y actuación que permiten ejecutar actuaciones urbanísticas integrales,
eficientes y articularla con las actuaciones sectoriales
que afectan la estructura del territorio municipal o distrital.
Y la definición de programas y proyectos donde se concretan
todos estos propósitos.
Dentro de esos objetivos de la ley lo hacemos bajo tres principios.
El primero, la función social y ecológica de la propiedad,
que nace del artículo 58 de nuestra Constitución,
la prevalencia del interés general sobre el particular,
que también nace de nuestra Constitución,
y la distribución equitativa de cargas y beneficios,
que se articula muy bien con esa finalidad
del ordenamiento territorial que nos establece la Constitución
de distribuir las oportunidades del desarrollo aquí.
Distribuimos las cargas, que es toda la infraestructura,
y los beneficios, que es el aprovechamiento del suelo,
que se traduce en usos de suelo y metros
cuadrados de construcción.
Entonces, nuestro ordenamiento territorial,
nos señala la ley, constituye una función pública.
Es decir,
que es una obligación del Estado realizar todas las acciones
tendientes a cumplir con los fines del ordenamiento del territorio,
orientar ese desarrollo del territorio
y mejorar la calidad de vida.
Y dentro de esos fines del ordenamiento territorial,
nuestra ley prevé cuatro.
El primero es posibilitar a los habitantes
el acceso a todas las vías públicas,
a las infraestructuras de transporte y a los espacios públicos
y que su destinación sea el uso común
y hacer efectivos derechos constitucionales a la vivienda,
a los servicios públicos domiciliarios
y a un hábitat, digamos, adecuado y favorable.
Atender procesos de cambio de usos de suelo
y adecuarlo en áreas del interés común,
procurando su utilización racional,
dependiendo la clasificación del suelo,
si es rural o si es suelo urbano o expansión urbana,
en armonía con esa función social
de la propiedad que se la establece realmente las normas urbanísticas
y las normas ambientales.
Propender por el mejoramiento de la calidad de vida
de los habitantes, la distribución equitativa
de las oportunidades y beneficios del desarrollo y esa preservación
del patrimonio cultural que también empieza a ser muy importante
con nuestra constitución del 91.
Por último, mejorar la seguridad de los asentamientos humanos
ante los riesgos naturales.
Colombia es un país de riesgos naturales,
un país de amenazas naturales y por lo tanto debemos controlar
y prevenir que se ubiquen asentamientos naturales.
En esas áreas de riesgo.
Entonces, en últimas,
nuestra función pública del ordenamiento se concreta
en ordenar el territorio de una forma que cumplamos con esas finalidades
que acabamos de señalar, la previsión y gestión
de los elementos básicos de la infraestructura urbana,
transporte, equipamiento, servicios públicos,
espacios públicos,
y por último, el control del uso de suelo
y la calidad de las edificaciones.
Dentro de los instrumentos que nos da la ley 388,
nos entrega instrumentos de control previo y control posterior
a esos usos de suelo y a esa calidad de las edificaciones.
Todo esto bajo unas estrategias que la ley
señala dentro de todo su marco, pretende generar unas estrategias
para que haya un óptimo ordenamiento del territorio.
¿Cómo lo hace?
La planificación territorial a largo plazo.
Pasamos de un plan que duraba una administración,
que en ese momento eran tres años y que se llamaban planes integrales
de desarrollo, en la ley novena del 89,
a una planificación.
A una planificación de largo plazo, que son los planes
de ordenamiento territorial, que son mínimo a tres administraciones,
es decir, 12 años.
En este momento nuestras administraciones municipales
son de cuatro años.
Definición de una estructura urbana y rural,
no solamente toda la infraestructura del urbano,
sino también de lo rural, que tiene algún desarrollo de asentamientos
humanos y cómo se relaciona toda esa estructura rural
con nuestra estructura.
La prevalencia del medio ambiente y los recursos naturales,
la definición de áreas de riesgo para la población,
el énfasis en la vivienda y la gestión del suelo,
de poder gestionar suelo para que el Estado
pueda hacer vivienda para los más necesitados.
La apuesta a la renovación urbana es expandamos la ciudad,
pero también renovemos nuestra ciudad,
identifiquemos nuestras ciudades para albergar a una población mayor.
Todos los días creciente,
la protección del patrimonio histórico y cultural
como una norma súper prevalente dentro de nuestra planificación,
el diseño integral y óptimo de la ciudad sin que responda
a la definición predial del derecho de propiedad,
que nos obliga a tener unos instrumentos
de integración inmobiliaria y de reajustes de tierra,
o sea, cada uno no puede hacer lo que quiera en su territorio,
sino que simple y llanamente se planifica
y se crean los instrumentos para que se haga de una forma.
Integral sin que responda a esta división predial,
la complementariedad del desarrollo territorial
y el desarrollo económico y social que es de otro plan,
que es el plan de desarrollo que es de cada alcalde,
cada alcalde hace su plan de desarrollo
y ese plan de desarrollo se articula con nuestros planes
de ordenamiento territorial.
Y asegurar un mecanismo de financiación del desarrollo urbano,
que Colombia tiene muchísimos mecanismos,
tanto creados en la Ley 388 como creadas en otras leyes
de la República.
Nosotros además tenemos unas competencias que nos da la ley
orgánica de ordenamiento territorial esas competencias
pues tenemos unas de la nación unas de los departamentos
y una de los municipios las de la nación
es especialmente establecer la política general de ordenamiento
del territorio en los asuntos de interés nacional
todo lo que tiene que ver con áreas de parques nacionales
sistema de áreas protegidas pues eso es de competencia de la nación.
La localización de grandes proyectos de infraestructura,
de grandes sistemas de abastecimiento,
de energía eléctrica, de vías nacionales y regionales,
de aeropuertos, de puertos,
pues esos son grandes proyectos de infraestructura que corresponden
en gran parte a la nación, a una competencia de la nación,
determinación de áreas por uso de seguridad y defensa,
cantones, batallones, bases militares,
lineamientos del proceso y sistema de ciudades,
todo el tema de licenciamiento, de permisos, de requisitos,
todo hace parte de esa competencia de la nación,
lineamientos y criterios para garantizar
la equitativa distribución de servicios públicos
e infraestructura social de forma
equilibrada a las regiones o a todo el manejo de los servicios públicos
y la normatividad de servicios públicos y la conservación
y protección de áreas de importancia histórica y cultural,
es un tema de competencia de la nación.
¿Qué le corresponde a los.
También departamentos, directrices y orientaciones para el ordenamiento
de la totalidad del territorio, porciones específicas,
lo hacen a través de los planes de ordenamiento departamental,
definir políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos,
de tal manera que se facilite el desarrollo del territorio,
especialmente además en áreas urbanas.
Con urbanas
y orientar la localización de infraestructura físico-social
de manera que se aprovechen las ventajas competitivas
de la región y se promueva, digamos,
la equidad en el desarrollo municipal de esa región
e integrar y orientar la proyección espacial
de los planes sectoriales departamentales.
Todo eso lo hace el departamento
y lo hace a través de unos planes de ordenamiento departamental
que se convierten en determinantes de ordenamiento territorial.
Y a los municipios, ¿qué les queda?
Formular y adoptar sus planes de ordenamiento territorial
y la reglamentación de manera específica de sus usos de suelo
y optimizando los usos de las tierras disponibles,
coordinando sus planes sectoriales
y todo se hace dentro de las políticas
de los planes nacionales de desarrollo,
planes departamentales de desarrollo y planes metropolitanos.
Y las áreas metropolitanas que tienen una ley especial,
la ley 1625 del 2013, pues a ellas les corresponde elaborar
los planes integrales de desarrollo metropolitano
sobre aquellas áreas que han sido consideradas hechos metropolitanos
y elaborar los planes estratégicos
metropolitanos de ordenamiento territorial, que son como una especie
de planes de ordenamiento territorial de toda el área metropolitana.
Todo esto bajo unas determinantes.
Esas determinantes de ordenamiento no las establece el artículo 10
de la ley 388, pero fueron recientemente modificadas.
En la ley nacional del plan para poderle dar, digamos,
como una jerarquía a esas determinantes.
Entonces, estas constituyen normas de superior jerarquía,
la mayoría son determinantes nacionales o algunas regionales,
y lo que nos dicen, miren, estas.
Estas normas, estas orientaciones son de superior jerarquía
y todos los planes de ordenamiento territorial
deben respetarlas dentro de su planificación.
Hay que encontrar la primera, que es el nivel 1,
o sea, el nivel superior, que son
todas las relacionadas con el medioambiente.
Las relacionadas con los recursos naturales,
la prevención de amenazas, riesgos y desastres,
la gestión del cambio climático
y también nos menciona la soberanía alimentaria.
Aquí encontramos todo lo que hacen las corporaciones autónomas
regionales en su competencia ambiental y lo que tiene
el Ministerio de Ambiente en su competencia ambiental
y la unidad de riesgos.
La unidad de parques.
Toda esa normatividad
debe ser incorporada al plan de ordenamiento territorial
y los municipios deben respetar toda esta normatividad
y estos lineamientos que hacen las autoridades nacionales
y regionales.
El nivel 2 son las áreas de especial interés
para proteger el derecho humano a la alimentación,
también muy relacionado con la soberanía alimentaria.
Entonces, aquí tenemos todas esas áreas que son
de protección para la producción de alimentos
y unas zonas de reserva campesina.
Esas deben ser protegidas para el suelo rural
y sobre ellas no podremos hacer expansión de los municipios
ni dedicarlas a asentamientos.
En áreas rurales.
Están protegidas para el desarrollo rural,
para lo agropecuario, para lo pecuario,
para desarrollo rural, para renovación,
para.
Recursos naturales,
pero sobre ellos no se deben hacer expansiones de ciudad.
Esto está siendo muy discutido en Colombia
porque se han expedido las primeras determinantes,
han sido muy fuertes
y han limitado bastante la expansión de las ciudades,
entonces estamos preocupados de dónde se va a localizar
toda la vivienda que se requiere en este momento
para el déficit grande que tiene el país,
porque han sido muy amplias estas zonas de protección agrícola.
El tercer nivel es la protección del patrimonio cultural,
de la nación y de los departamentos,
y digamos que allí también están todos los lineamientos
que tienen que ver con el patrimonio cultural,
histórico, arquitectónico y arqueológico.
Esto tiene una legislación especial que la encontramos
en el decreto 1080, que ya mencionamos en el marco legal,
que es el decreto único reglamentario del sector cultura.
Tenemos otros tres niveles, que es el cuarto nivel, que es
toda la infraestructura, la infraestructura básica de red
de acueductos, alcantarillado, sistema vial nacional,
aeropuertos y puertos.
Después tenemos nuestro.
Los planes integrales de desarrollo metropolitano
y tenemos algo muy nuevo como esas determinantes que son los proyectos
estratégicos de turismo que los crea la nación en conjunto
con los municipios y que son determinantes
de esos planes de ordenamiento territorial.
Entonces, este es el marco de la ley que nos genera una competencia
de los municipios en materia de planes de ordenamiento territorial,
pero que le establece unas determinantes de superior jerarquía.
Y dentro de esa ley tenemos,
yo les decía que nuestra ley 388 es completamente instrumental.
Y dentro de esos instrumentos
encontramos instrumentos de planificación,
instrumentos de gestión, instrumentos de financiación
e instrumentos de control del desarrollo urbano.
Entonces,
todo se resume en unos instrumentos de planificación que en la ley
básicamente son los planes de ordenamiento territorial
y los planes parciales para zonas de la ciudad
para incorporar suelo de expansión a suelo urbano
para grandes zonas de renovación urbana.
Tenemos otros que son creación de la autonomía territorial
que los desarrollaremos en en una próxima charla
y tenemos unos instrumentos de gestión urbana
que son los de asociación del sector público
con el sector privado cuando habló del sector público
es de diferentes entidades territoriales la nación
los departamentos
para que se participen grandes proyectos urbanos
eso se llama macro proyectos y actuaciones urbanas integrales.
Que son efectivamente donde se hacen grandes proyectos
como a varios sectores, al sector de la movilidad, al espacio público,
a los equipamientos, a la vivienda,
donde participan tanto el sector público de diferentes niveles
como el sector privado.
También tenemos la adquisición de suelo por motivos
de utilidad pública,
que es lo que llamamos la enajenación voluntaria y la expropiación,
que nosotros tenemos judicial y administrativa.
Las sesiones obligatorias,
que son áreas que se entregan al municipio
por el proceso de urbanización.
Y aquellas adicionales los manejamos como cargas urbanísticas
por beneficios urbanísticos,
que son sesiones que se dejan adicionales para poder mantener
mayores aprovechamientos urbanísticos.
Tenemos una calificación de suelo para vivienda de interés social,
un porcentaje obligatorio
en todos los desarrollos del país del 20% del área útil
para vivienda de interés prioritario,
para que el Estado pueda gestionar tierra
para que se desarrolle vivienda,
De interés prioritario tenemos un instrumento
para condenar la retención de suelo
y no permitir que se haga retención y especulación de suelo,
que es la declaratoria de desarrollo y construcción prioritaria
con una sanción por no cumplir con ese mandato de desarrollo
y de construcción, que es la enajenación forzosa
en pública subasta.
Y tenemos unos instrumentos para gestionar el suelo
dentro de esos planes parciales.
Y por último tenemos unos instrumentos de financiación.
La ley 388 creó uno que es tributario,
se llama la participación en plusvalía, que es el tributo,
lo que se paga por el mayor valor de suelo
que se tiene por cambios normativos.
Especialmente
o por algunas obras públicas, eso se llama la participación
en plusvalía y lo que quiere captar es ese mayor valor de suelo
que genera el Estado por su actuar.
Y tiene algunos que no son tributarios, que son los cobros
por derechos de edificabilidad, las obligaciones, que es.
Yo te doy edificabilidad y tú me entregas o dinero en especie,
o me haces obras, me das cargas urbanísticas,
o sea, me das infraestructura, obligaciones urbanísticas,
que también es, si tú quieres hacer esto,
pues tendrás que hacer esto, que básicamente es que también
me entregues infraestructura, suelo y construcción,
y.
Instrumentos de reparto de cargas y beneficios
en todos nuestros instrumentos
de planificación tanto del plan de ordenamiento territorial
como de los planes parciales y dentro de estos instrumentos
también encontramos el de control.
Y el de control, nosotros tenemos un control previo
de todo el desarrollo de la urbanización
y el desarrollo de la construcción que se hace
a través del licenciamiento urbanístico
y un control posterior que lo hacen las inspecciones de policía.
Entonces, este es el resumen de nuestra ley,
instrumentos de planeación, gestión, financiación y control
dentro de esos marcos determinantes del ordenamiento territorial.
Muchas gracias.