Bienvenido a esta vídeo clase sobre el régimen jurídico
de las infraestructuras del curso de Derecho Administrativo IV.
Vamos a empezar con una definición.
Definimos los efectos de este capítulo
de las infraestructuras como el conjunto de construcciones
y elementos de apoyo que tienden a estructuras en red
para soportar el transporte por el territorio de personas,
mercancías, pero también electricidad, gas, petróleo, agua
o simplemente impulsos eléctricos,
como es el caso de las infraestructuras
de telecomunicaciones.
Elementos clave de esta definición
es el hecho de que estamos hablando de construcciones,
también de elementos de apoyo.
En algunos casos, por ejemplo, en el caso de las carreteras,
elementos de apoyo serían las gasolineras
y las áreas de servicio.
Pero lo que diferencia este tipo de construcciones de otras,
como por ejemplo hospitales o hospitales, o cuarteles militares
es que se conforman en red para el transporte
y eso es lo que diferencia las infraestructuras
que vamos a estudiar de otro tipo de construcciones,
de una construcción cualquiera aunque tenga un objetivo público.
Estas infraestructuras tienen varias propiedades comunes.
Vamos a identificar cinco rasgos.
Primero, se requieren grandísimas inversiones económicas
para la construcción y mantenimiento de las infraestructuras,
lo cual ya determina un poco su régimen económico.
Segundo, están indisolublemente vinculadas al territorio.
Se construye una carretera, la carretera está en el territorio
y no se puede trasladar de un sitio a otro.
Segundo, tienden a estar gestionadas en régimen de monopolio
y si no de monopolio existe un número muy pequeño,
muy reducido de competidores y eso es estructural a sus propias
características económicas.
No suele ser rentable duplicar las infraestructuras
y que unas compitan directamente con otras,
con algunas excepciones que veremos.
Vinculado a la cuantía de las inversiones
y a este régimen de monopolio y a la tradición
que tenemos en España, pero no solo en España,
en muchos otros países, el Estado ha tenido tradicionalmente
un gran protagonismo en la construcción y gestión
de las infraestructuras.
Y también derivado del hecho último de la propiedad
y es que las infraestructuras suelen presentar
un evidente interés general, vertebran el territorio
y permiten la prestación de servicios de gran valor para ciudadanos
y empresas.
Vamos a centrarnos en el régimen jurídico,
la naturaleza jurídica de las infraestructuras.
Tradicionalmente, si vamos al origen de lo que son las infraestructuras,
en derecho romano, las calzadas, los puertos,
las primeras infraestructuras que se construyen en el territorio,
en derecho romano se califican como res publicae in uso publico.
Es decir, se les da ya un régimen jurídico especial extracomercio.
Y eso, digamos, se va reflejando en toda la legislación
hasta que se apruebe incluso el Código Civil
y ahí ya se pasa a una calificación como bienes de dominio público.
De las carreteras puertos ferrocarriles etcétera
las grandes infraestructuras y ese ha sido el régimen jurídico
que hemos tenido hasta que a nivel de unión europea
se inicia un proceso de liberalización
de los que se denominan servicios de interés económico general.
Esa liberalización,
esa introducción de competencia en esos servicios ha llevado
en ocasiones a la transformación de la naturaleza jurídica,
no sólo de los servicios que se prestan sobre la infraestructura,
sino de la propia infraestructura.
Y, por ejemplo, ya la infraestructura de telecomunicaciones,
de aeropuertos y energía no tiene calificación de dominio público.
Otras infraestructuras, sin embargo,
sí que mantienen la calificación de dominio público,
como sería el caso de, por ejemplo, la infraestructura de ferrocarril,
las carreteras, los puertos.
Esto tiene importantes consecuencias jurídicas,
ya que el régimen jurídico que se aplica
a las infraestructuras, dependiendo de su naturaleza jurídica,
va a ser diferente.
Por ejemplo, el pago por el uso de la infraestructura
va a ser diferente.
Y hay un debate, por ejemplo, que se está teniendo
en las infraestructuras ferroviarias.
Si se califica una infraestructura de dominio público,
lo habitual es que el uso por parte de Renfe
de la infraestructura de Adif tenga naturaleza jurídica de tasa.
Y no de precio privado.
Ahí ha habido una evolución, se ha modificado precisamente
para conectar este régimen de dominio público
con la liberalización de la infraestructura ferroviaria,
con la liberalización de la prestación
de los servicios ferroviarios, se ha modificado en la ley,
la calificación ya no son tasas, son prestaciones patrimoniales públicas
no tributarias.
Por lo tanto, la naturaleza jurídica es un elemento importante
con consecuencias jurídicas.
Un elemento clave en relación con las infraestructuras
es la planificación.
Ya históricamente, pero sobre todo en el siglo XIX,
cuando se inicia el despliegue de las infraestructuras modernas,
del ferrocarril, las telecomunicaciones,
la electricidad y también las carreteras modernas,
se establece una planificación de las infraestructuras.
Y esa planificación, podemos decir,
tiene cinco elementos diferentes.
Primero, la planificación implica la definición de estándares
y especificaciones técnicas para cada tipo de infraestructura.
Es decir,
no es que cada entidad construya las infraestructuras que desea,
sino que hay unos estándares comunes para las infraestructuras.
Por ejemplo,
en la ley de carreteras hay toda una serie de especificaciones
de cómo tiene que ser una autovía.
Las autovías tienen que estar separadas del tráfico,
no puede haber cruces, etc. Y todo eso está definido en la ley,
porque hay un estándar, hay unas especificaciones técnicas.
Y eso es lo primero en la etapa de planificación,
para garantizar que las diferentes construcciones
puedan actuar realmente como una red de carreteras,
como una red de ferrocarril,
porque los trenes pueden pasar de una línea a otra.
El segundo elemento común en la planificación
es el diagnóstico de situación.
Se hace un diagnóstico especialmente de las necesidades de transporte,
de transporte de personas, de transporte de agua,
de transporte de electricidad, de los diferentes elementos
que conforman las infraestructuras para determinar
cuáles son las necesidades.
Y en función de ese diagnóstico pasamos al tercer elemento.
El plan suele incluir unos objetivos para el futuro.
Objetivos que suelen definir muy a menudo en forma de planos.
Pero no solo de planos,
sino también se incluyen análisis de coste-beneficio
para determinar si la construcción de esas infraestructuras
sale rentable.
Y, en cuarto lugar, hay una definición de actuaciones.
No solo unos objetivos para el futuro,
sino una definición, por ejemplo, de un calendario de actuaciones
para llegar a ese plano definido.
Y, de forma creciente
y más sofisticado, hay un quinto y último elemento,
que son procedimientos de evaluación y control de la ejecución del plan.
Para ver si el plan es simplemente un papel mojado
o realmente está siendo objeto de ejecución.
Este modelo tradicional
de planificación que se ha ido construyendo a lo largo del tiempo,
sobre todo en los últimos dos siglos,
entra en crisis precisamente por el proceso de liberalización
que introduce la Unión Europea.
En el momento en que una serie de servicios se liberalizan
y se pierde la calificación de servicio de dominio público
de muchas de las infraestructuras,
la planificación que venía realizando el Estado entra en crisis
y es necesario establecer nuevas herramientas de planificación
y ahí es donde la Unión Europea entra con unos planes que se llama
la planificación indicativa que no son tanto unos planes obligatorios
sino una serie de planos de planes con sus planos
con sus especificaciones técnicas que conforman las redes transeuropeas
que tienen un doble valor por una parte una cierta obligación
pero sobre todo.
Condición, solo si se cumplen esas especificaciones,
se obtiene financiación europea para la construcción
de las planificaciones.
Y esta planificación indicativa está realmente teniendo mucho valor
y determinando en gran medida cómo los Estados
realizan la planificación a nivel nacional de sus infraestructuras.
Por lo tanto, con la liberalización entra en crisis
un cierto modelo de planificación, pero surge un nuevo modelo,
la planificación indicativa.
Siguiente píver, construcción y operación
de las infraestructuras.
Aquí es donde empezamos a diferenciar
entre lo que son las infraestructuras de dominio público
y las de titularidad privada.
Tenemos, en el caso de las telecomunicaciones,
de la energía,
operadores privados que construyen sus infraestructuras de acuerdo
a un régimen de derecho privado, pero privados.
Tenemos también un régimen de construcción y operación
por entidades públicas para la construcción y operación
de las infraestructuras.
Es común que las administraciones públicas
no realicen directamente la construcción,
sino que contraten contratos de obras
la construcción de las infraestructuras,
pero son infraestructuras públicas.
Y tenemos un tercer género, intermedio, que es la construcción
y operación de las infraestructuras por contrato de concesión de obras.
No es un mera contrato de obras
en el que se construye simplemente la infraestructura
y es el Estado el que la opera, o la Administración en general,
sino que la propia operación forma parte de este contrato
de concesión, del objeto de este contrato de concesión
de obras con toda una serie de características.
Por lo tanto, vemos tres grandes formas
de construcción y operación de las infraestructuras.
Lo que es común a las tres
es que hay un régimen privilegiado de ocupación del dominio público
e incluso de la propiedad privada,
incluso por parte de operadores privados como pueden
ser los operadores de telecomunicaciones.
Porque se entiende que los servicios soportados por estas infraestructuras
son servicios de interés general
y por lo tanto benefician al conjunto de la comunidad
y por ello se benefician del régimen de, por ejemplo,
de expropiación.
Y, especialmente, por ejemplo,
en el caso de las telecomunicaciones,
eso alcanza no solo la ocupación del suelo, por ejemplo,
para hacer despliegues, sino incluso el derecho a ocupar.
Canalizaciones
para otras infraestructuras, por ejemplo,
instalar redes de telecomunicaciones a lo largo de carreteras
o de redes ferroviarias e incluso el derecho
a utilizar las canalizaciones de otros operadores
de telecomunicaciones para acelerar los despliegues,
sobre todo de fibra.
Esto por lo que respecta a la construcción,
por lo tanto régimen privilegiado de la ocupación del suelo.
Y luego tenemos también un régimen de operación
de las infraestructuras.
Las infraestructuras no son elementos inertes que se construyen
y quedan ahí muertos,
sino que es necesaria una actividad de operación
de las infraestructuras.
Esa operación puede ser más leve,
por ejemplo en el caso de las carreteras,
mínimo mantenimiento.
Pero ya en carreteras empezamos a ver, por ejemplo,
que se pueden imponer peajes internos.
Y por lo tanto hay que introducir elementos de cobro para los peajes.
Empieza a haber ya una operación de las infraestructuras.
Y luego lo que tenemos son infraestructuras mucho más
sofisticadas que por motivos de seguridad o de escasez
de la capacidad deben ser operadas de una forma más activa.
Por ejemplo, el titular de las infraestructuras ferroviarias
debe otorgar surcos concretos para que cada empresa tenga derecho
a ocupar la vía en un determinado concreto
y no choquen los trenes.
Lo mismo para los aeropuertos y para el control aéreo
de los aviones cuando están volando.
Es necesario otorgar slots en los aeropuertos,
franjas en el vuelo para que no se choquen los aviones.
El último epígrafe es dedicado a la regulación
de las infraestructuras.
No es solo cuestión de construcción sino que una vez tenemos
en operación las infraestructuras hay una serie de normas con origen
sobre todo en derecho de la Unión Europea.
Por ejemplo,
por una parte es muy habitual que haya una separación vertical
entre lo que es la operación de la infraestructura
y la prestación de servicios por ella.
Por ejemplo, siempre ha habido una separación.
Por un lado tenemos el puerto, que es la infraestructura,
y por otro las navieras, que prestan el servicio de transporte.
Igual con los aeropuertos y las aerolíneas.
Y luego lo que tenemos son
algunos sectores que tradicionalmente estaban integrados verticalmente
pero que por ley han sido separados.
En el caso del ferrocarril,
antes había una única empresa que gestionaba la infraestructura
y prestaba los servicios y por exigencia comunitaria
ahora tenemos a DIF que gestiona la infraestructura
y RENFE que presta los servicios de mercancías de pasajeros
en competencia con otras empresas.
Lo mismo ha ocurrido en electricidad y gas.
Aunque seguimos teniendo en telecomunicaciones y sectores
postales integración vertical entre infraestructura
y prestación de servicios cuando separamos infraestructuras
y servicios las infraestructuras suelen operarse en régimen
de monopolio o con poder de mercado y entonces ha surgido una regulación
del acceso a la infraestructura por ejemplo en qué condiciones
y qué precio tienen que pagar las aerolíneas por el uso
de un aeropuerto las navieras por el uso de un puerto.
Renfe por el uso de las infraestructuras de ADIF,
las empresas eléctricas por las redes de transporte de electricidad,
de gas.
Ahí hay toda una gestión tanto del precio
como también del tráfico.
Es necesario, por ejemplo, que ADIF otorgue surcos,
momentos concretos para uso de las infraestructuras,
que los aeropuertos otorguen slots para el aterrizaje y despegue
de los aviones.
En este marco de regulación de acceso
han sido muy habituales lo que se llama ofertas de acceso.
Es una obligación que pesa sobre el titular de infraestructura
de hacer una oferta, oferta casi en el régimen de derecho civil,
de oferta, aceptación, contrato,
de forma que despliegue una descripción perfecta
de la infraestructura de los servicios que se prestan.
Y finalmente lo que ha habido
es una regulación de las obligaciones de servicio público,
para imponer obligaciones a los prestadores,
no tanto de la infraestructura,
sino de los servicios que se prestan sobre la infraestructura
a fin de garantizar su universalidad y asequibilidad.
Muchas gracias.