Soy profesor
Fernando Vall Garijo del departamento de derecho internacional público
de la UNED y profesor del máster en Unión Europea,
y en esta sesión, que ha sido especialmente concebida
para los estudiantes del máster en Unión Europea,
vamos a exponer brevemente algunas ideas relacionadas
con el sistema institucional de la Unión Europea
y la teoría de la práctica de la división de poderes,
bien a modo de introducción,
como es amplia, con ampliamente conocido,
pues en los sistemas constitucionales de los Estados miembros
rige en diversas fórmulas la teoría de la división de poderes.
No vamos a partir de una idea sencilla de la división de poderes,
que postula, que en primer lugar
hay un poder constituyente, y luego una serie de poderes
constituidos que son el poder ejecutivo, el poder legislativo
y el poder judicial son los poderes esenciales del Estado.
Lo esta teoría es familiar a todos los que han tenido un mínimo contacto
con el derecho constitucional y además la división de poderes
aparece como un elemento clave del estado de derecho
y de un sistema que al final sea respetuoso
con el sometimiento del poder público al derecho,
el respeto de los derechos fundamentales
y otras cuestiones.
Bien, esta teoría está muy asentada en el pensamiento constitucional
y en principio rige allí donde hay un poder público
pues que tenga un amplia o una ejerza un amplio conjunto de competencias
pues habrá que atender a ver si es necesario dividir esos poderes
y establecer un sistema de controles y contrapesos
entre el poder ejecutivo, el poder legislativo
y el poder judicial.
Bien hay que ver ahora si en qué medida
estas ideas expuestas muy muy breve porque se dan por sabidas,
en qué medida estas ideas se aplican al sistema institucional
de la Unión Europea, y esta cuestión es necesario.
Planteársela porque como sabemos los Estados miembros han transferido
a las instituciones un gran número de competencias,
han transferido y puesto en común esas competencias.
Han competencias de más de un mayor alcance
en el que la que tendrían si las ejerciese,
sobre un estado miembro y todo esto ha resultado,
y la creación de un auténtico poder público europeo
formado por un conjunto de instituciones que son
las siete instituciones que los tratados denominen como tal,
pero también una plétora de organismos y agencias,
órganos etc. Bien,
y por tanto tenemos un poder público europeo que además actúa
no solo en relación con los Estados miembros,
sino muchas veces directamente incide sobre los ciudadanos
en la Unión Europea y por tanto tiene sentido plantearse
en qué medida rige o en qué medida es aplicable
la teoría de la división de poderes,
pero enseguida al ver el sistema institucional de la Unión Europea.
Es fácil darse cuenta que ese esquema sencillo,
ese esquema conceptual de la división de poderes
no tiene una transposición fácil ni automática ni directa
al sistema institucional de la Unión Europea.
Eso tampoco quiere decir que no tenga ninguna aplicación,
pero esa trasposición no se puede hacer automáticamente
en función del diseño institucional tan singular,
tan peculiar que tiene la Unión Europea
si podemos ir viendo.
Ciñéndonos a las siete instituciones,
en qué medida las instituciones ejercen un tipo de poder
u otros no y a veces ejercen poderes de varias debate
de distinta naturaleza, Consejo Europeo,
empezando por el Consejo Europeo,
que es la institución que está en el máximo nivel político
del sistema institucional, ahí nos damos cuenta
que Consejo Europeo tiene como misión básica
hori dar los impulsos principales al proceso de integración europea
y también establecer las orientaciones generales
y las prioridades políticas del proceso de integración
en cada momento.
Bien a eso, de una forma genérica entender, partiendo de un área amplia
de lo que son los poderes ejecutivos,
podemos decir que el Consejo Europeo,
si lo tenemos que clasificar de alguna manera,
sería un poder ejecutivo ejercido al más alto nivel.
Desde luego, el Consejo Europeo jamás ejerce funciones legislativas
y evidentemente tampoco ejerce funciones judiciales.
Bien, si descendemos al Consejo
el que está integrado por los representantes
de los gobiernos de los Estados miembros de rango ministerial,
pues vemos que el consejo ejerce al menos -2 tipos de competencias.
Competencias legislativas,
porque participa en el proceso de adopción de actos legislativos
como reglamentos, directivas, decisiones cuando son legislativas,
etc. Es decir, no participa en solitario,
sino en codecisión la mayoría de las veces,
o con el procedimiento legislativo ordinario en un,
en un sistema en el que tanto el consejo
como el Parlamento son colegisladores,
siempre que haya una iniciativa de la comisión.
Por tanto, el consejo ejerce funciones legislativas
y también en numerosos ámbitos, por ejemplo, en la política exterior
y de seguridad común.
Ejerce funciones ejecutivas.
Bien, otra institución,
el Parlamento Europeo claramente, ejerce funciones legislativas,
es un colegislador, junto con el Consejo,
como acabamos de decir, y luego además,
aunque no aparece reflejado en la diapositiva,
ejerce como es propio de una institución parlamentaria
funciones de control político,
control político que se ejerce fundamentalmente sobre la comisión.
La Comisión, por hablar de la cuarta institución,
es en esencia el ejecutivo comunitario.
Cuando alguien piensa,
piensa en el gobierno de la Unión Europea
el poder ejecutivo, incluso en la figura del gobierno
y la administración?
Pues piensa en la comisión y bueno,
esa idea es correcta.
Del ejecutivo comunitario es esencialmente o de modo preponderante
la Comisión Europea.
Ahora bien, la Comisión Europea no solo ejerce funciones ejecutivas
participas del poder legislativo
a través del poder de iniciativa legislativa,
esto, que es como una muchos ejecutivos,
aquí adquiere una importancia capital,
porque la comisión ahora mismo no tiene el poder de iniciativa
legislativa en régimen de monopolio, es decir,
hay otras instancias que pueden presentar iniciativas legislativas,
pero la inmensa mayoría de las iniciativas legislativas
proceden de la Comisión.
Estas iniciativas,
si nos atenemos al procedimiento legislativo ordinario,
son.
Se dirigen al consejo y al Parlamento,
que son quienes finalmente tienen la decisión
de convertir esa iniciativa en un acto legislativo no,
pero el poder legislativo y la inmensa mayoría
de los casos no se pone en marcha en un procedimiento legislativo
si no hay una iniciativa legislativa de la Comisión.
Por tanto, este papel de la comisión en el ejercicio del poder legislativo
es clave.
Bueno, en cuanto al Tribunal de Justicia,
la cuestión parece sencilla.
No, evidentemente, ejerce el poder judicial,
aunque aquí hay que decir que el poder judicial
de alguna manera lo ejerce también contando con los tribunales
de los Estados miembros, es decir, es evidentemente correcto, es decir,
el Tribunal de Justicia lo europea, el Tribunal de Luxemburgo,
ejerce el poder ejecutivo, pero no lo hace en solitario,
no es el único que aplica el derecho de la Unión
porque los tribunales de los Estados miembros
también aplican el derecho de la Unión de modo cotidiano
en todos los litigios que resuelven en el foro nacional.
Cuando el derecho de la Unión resulte aplicable al caso.
No, esto es una, no es una opción,
es una obligación para los tribunales de los Estados miembros que,
por tanto, también de alguna manera integral
forman parte del poder en sentido amplio del Poder Judicial
dentro del sistema jurídico de la Unión Europea.
Por eso, esta función se puede resumir diciendo.
El juez nacional es juez de la Unión,
aunque en este sistema de aplicación e interpretación del derecho
en la cúspide de dichos sistemas esté el Tribunal de Justicia,
bien.
Qué ocurre con el Banco Central Europeo?
El Banco Central Europeo, como se dedica fundamentalmente
a formular y a aplicar la política monetaria
en el ámbito de los Estados miembros que han optado por el euro
como moneda común?
Pues el formular y aplicar la política monetaria
cae dentro de lo que es el poder ejecutivo,
ejerce un poder de naturaleza fundamentalmente ejecutiva.
De nuevo aquí hay que ver que el Banco Central Europeo
es la cúspide de un sistema europeo de bancos centrales
en el cual los bancos centrales de los Estados miembros
también tienen un papel importante,
pero podemos decir que las competencias,
las importantes competencias,
ejerce el Banco Central Europeo en política monetaria
tienen una naturaleza ejecutiva bien y,
finalmente la séptima institución, el tribunal de cuentas,
es una institución de control que análoga
a la que existe en el sino todos,
la inmensa mayoría de los estados bien.
De este cuadro, de este esquema breve y sencillo que hemos presentado,
qué conclusiones podemos sacar?
Bueno, muchos autores hablan de pluralismo ejecutivo
porque hay distintas instituciones que concurren en el ejercicio
del poder ejecutivo.
Se habla también de una fragmentación legislativa.
Bueno, fragmentación, aquí no tiene por qué tener
un significado peyorativo diciendo que es poco eficiente el sistema.
La realidad es que el poder legislativo lo ejercen como mínimo
esas tres instituciones.
Ese triángulo,
cuando se habla del legislador europeo,
si nos atenemos al procedimiento legislativo ordinario,
el legislador europeo está compuesto por ese triángulo
que forman la comisión, con su poder de iniciativa legislativa
y luego el Consejo y el Parlamento,
que son quienes deciden en pie de igualdad en relación
con la adopción de actos legislativos,
y luego hubo muchos autores, aunque por supuesto no todos,
pero sí un notable número.
Hablan de federalismo judicial,
porque el Banco Central Europeo perdón el Tribunal de Justicia
en su jurisprudencia en su roura jurisprudencial
desde bueno que empieza a actuar a finales de los años 50,
pues ha creado un sistema allí a sacar actualizado,
por.
Prevalece por los favorecer la integración europea,
la integración jurídica y por eso,
pues algunos hablan de federalismo judicial.
Es cierto que en el Tribunal de Justicia
que emplean multe los medios clásicos
de interpretación del derecho a la hora de dictar sus sentencias,
pues uno de los aparte de la interpretación sistemática,
uno de los métodos de interpretación,
que ha privilegiado, es el método teleológico,
siendo el fin que persigue ese método,
la integración europea y también hechas estas consideraciones.
Tiene sentido plantearse
si estamos ante un auténtico sistema de poderes, de división de poderes,
de poderes separados o si en realidad lo que tenemos es una separación
sin un sistema de compartir poderes.
Bueno, en realidad las dos ideas son ciertas.
No hay una distribución de poderes
y hay un sistema de controles y de contrapesos,
pero también diversas instituciones de distinta naturaleza
comparten estos poderes.
Por ejemplo, en el caso del poder legislativo,
pues vemos que la comisión tienen normalmente la iniciativa,
pero luego la decisión sobre la adopción
o no del acto legislativo
recae sobre dos instituciones de muy distinta naturaleza.
El Parlamento Europeo, que está integrado por representantes
de los ciudadanos, de la Unión Europea,
elegidos por sufragio universal, libre, directo y secreto, etcétera,
mientras que el consejo es una institución muy distinta,
donde en vez de 705 miembros
fuese consejo lo que tenemos son 27 ministros, que son representantes
de los Estados miembros.
Esto, por tanto son, es un tipo de representación
muy distinta la parlamentaria de la que ejerce un ministro.
Esto sorprendente o esto es ineficaz
o esto es indebido?
Bueno, no.
Esto en realidad responde a la naturaleza de la Unión Europea.
La Unión Europea es por un lado, es una organización internacional,
por tanto los Estados miembros tienen que tener un papel importante,
y eso se refleja en que, por ejemplo,
el consejo, que es una institución donde están representados
los intereses de los Estados miembros, tiene un papel
clave en el procedimiento legislativo.
Pero también estamos hablando de una organización internacional
de integración que además debe elegirse conforme a los principios
de la democracia representativa.
El sistema institucional debe funcionar
conforme a la esos principios de la democracia representativa,
según nos dice el artículo 10 del tratado de la Unión Europea.
Por tanto, tiene que haber un papel para los representantes
de los ciudadanos.
Eso explica esta fórmula tan peculiares
de que intervengan estas instituciones a la hora
de adoptar un acto legislativo en el procedimiento legislativo.
Bien.
Hechas estas consideraciones
y estas sí cronistas, expuestos estas ideas con ánimo ilustrativo,
podemos ahora también hacer unas consideraciones
en torno a dos principios que informan el sistema institucional
y informan, digamos, la configuración esencial
de cada institución es el principio de la intergubernamentalidad,
y el principio
de la supranacionalidad no son dos principios que viven en equilibrio,
dinámico dentro o en el seno del sistema institucional
de la Unión Europea,
y ya digo que este equilibrio es dinámico porque puede estar,
es un equilibrio que ha ido cambiando a lo largo
de las distintas reformas de los tratados y que, además, afecta
no solo al sistema institucional en su conjunto, por supuesto,
si no se puede detectar en cada institución
antes de entrar a hablar de cada institución en concreto,
digamos que estamos en un ámbito intergubernamental,
o estamos en un modo de actuar
intergubernamental cuando los intereses que se tienen en cuenta son
o que están presentes en la institución.
Son los intereses de los Estados miembros
y cuando también las formas predilecta
de preferidas de decisión son el consenso o la unanimidad,
por ejemplo, y estamos en un ámbito más supranacional,
cuando los intereses en presencia son los intereses
ya no de los Estados miembros sino los intereses generales
de la Unión o los intereses comunes de la Unión,
y luego, además, cuando los modos de decisión preferentes
ya no son el consenso la unanimidad sino por ejemplo la mayoría
cualificada mayoría cualificada que permite adoptar una decisión
con un número de Estados en contra, pero también los Estados
que estaban en contra, quedan obligados por la decisión,
bien partiendo de estas dos ideas de intergubernamentalidad
y supranacionalidad,
y sabiendo que son dos principios que no están,
o sea, que están ambos presentes y conviviendo
en ese equilibrio dinámico, pues podemos ver si las instituciones
son preferentemente,
intergubernamentales o preferentemente supranacional
bien caso del Consejo Europeo.
Claramente estamos ante una institución
de corte intergubernamental,
aunque también hay algunos elementos de supranacionalidad
en el propio Consejo Europeo, pero es básicamente
intergubernamentalidad intergubernamental,
porque quienes integran el Consejo Europeo bueno,
pues son los jefes estado de gobierno de los Estados miembros.
También el presidente de la comisión aquí ya no hay
una despullarnos intergubernamental,
y también hay un presidente del Consejo Europeo
que también es un elemento que no es intergubernamental,
porque es un presidente fijo que no ejerce ningún car,
ningún otro, no que el de presidente del Consejo Europeo,
pero luego,
aparte de que esta configuración hace que los intereses de los Estados
miembros estén presentes al máximo nivel político,
luego vemos que la regla general de adopción de decisiones
en el Consejo Europeo es el consenso, el consenso,
salvo que los tratados puntualmente digan otra cosa.
Aquí puede haber ocasiones en que el Consejo Europeo
pues decida por unanimidad o por mayoría cualificada,
que sería la misma quedaba del Consejo,
o incluso por mayoría simple en cuestiones de procedimiento.
Bien,
pero es claramente una institución de corte intergubernamental.
Lo mismo pasa con el Consejo.
El Consejo es básicamente intergubernamental.
Por su composición.
Son.
Están ahí se sientan los representantes de los Estados
miembros de rango ministerial, por tanto,
son los intereses de los Estados miembros
los que están presentes en la mesa del Consejo.
Sin embargo, aquí hay un elemento de supranacionalidad muy,
muy claro y muy importante,
y es que la regla general es que la mayor,
las decisiones se adoptan por mayoría cualificada,
salvo que los tratados dispongan otra cosa
puede haber unanimidad en algunos casos o mayoría,
simple, etc. Pero la regla general es la mayoría cualificada.
El Parlamento Europeo
es una institución esencialmente supranacional.
Está integrada por representantes de los ciudadanos
de la Unión Europea, elegidos por sufragio universal,
libre, directo y secreto en las elecciones
al Parlamento Europeo.
Aquí los los parlamentarios no están representando a los Estados
de su nacionalidad, si no a los ciudadanos
que les han elegido en los Estados miembros, es decir,
ya sabemos que en cada estado miembro, en función de la población,
se elige un número de parlamentarios,
pero esos parlamentarios no son del Estado,
no son de nadie, y si son de alguien,
son de los ciudadanos que les han elegido.
No lo podemos decir.
Es decir, en Alemania se el y en Alemania,
Alemania tiene el 96 los diputados España tiene 53,
lo que es más bien.
En Alemania se eligen 96, en España se eligen 53, etcétera.
Por tanto, institución de corte supranacional,
la Comisión también es supranacional porque sus miembros,
los comisarios, bueno, hay uno por cada estado
miembro evidentemente tienen una racionalidad,
pero no están representando al Estado miembros de su nacionalidad,
no, no tienen esa función representativa.
Es más, la comisión no puede aceptar ni solicitar instrucciones
ni de los Estados miembros en ninguna otra instancia,
y lo más importante es que la comisión,
a la hora de actuar, de decidir,
tiene que tener presente el interés general
de la Unión y no los intereses de los Estados miembros,
sino el interés general de la Unión,
y además otras de las funciones supranacionales que ejerce
es la de ser guardia, la de los tratados,
lo cual le lleva a ejercer distintas funciones en relación
con el cumplimiento del derecho de la UNED seguramente justicia
del Tribunal de Justicia de nuevos otros Estado,
otra institución, en mi opinión claramente supranacional
porque, bueno, se encarga de asegurar el cumplimiento
y la interpretación uniforme del derecho de la Unión
y además en su jurisprudencia, que es una manera,
pero podía haber sido de otra, pero en su jurisprudencia real,
en la que ha mantenido durante muchas décadas
el Tribunal de Justicia
ha sido un elemento clave en reforzar la integración europea
y en llevar a cabo e avanzar en la integración jurídica,
en asegurar la autonomía del derecho de la Unión,
en asegurar la primacía del derecho de la Unión
y el efecto directo de las normas pensemos que los hombres,
la primacía o el efecto directo no son ideas ni doctrinas
que aparezcan inicialmente en los tratados;
son creaciones jurisprudenciales que han dado al derecho
de la Unión su carácter peculiar y su potencialidad integradora,
y por tanto supranacional.
El Banco Central Europeo también le podemos calificar
como una institución claramente supranacional
porque en realidad lo que está haciendo
es ejercer su función básica y ahí múltiples funciones
no tenemos tiempo para exponerlas todas, pero en su función esencial,
la de formular y aplicar la política monetaria
de los Estados que tienen como moneda única y común,
el euro.
Pues bueno, esa integración monetaria es claramente un fenómeno
y un proyecto supranacional al frente del cual está
el Banco Central Europeo,
que por tanto en esencia, es supranacional
y también es el estatuto de independencia rígido y fuerte
que tiene,
pues le configura, le permite ser esa institución supranacional
y finalmente el tribunal de cuentas por su sus actividades de control
también lo podemos considerar en esencia
como una una institución de superación.
Por tanto, y a modo de visión de conjunto,
el poder ejecutivo está repartido.
Está dividido, prestar repartidos varias instituciones, podemos decir
lo comparten la comisión y el Banco Central Europeo,
que lo ejercen en una modalidad esencialmente supranacional,
mientras que el Consejo y el Consejo Europeo
lo hacen siguiendo un formato predominantemente
intergubernamental, aunque bueno, sabemos que en el consejo,
pues la regla general es la mayoría cualificada,
etc. Es decir, conviven los dos principios
en el seno de cada institución, como hemos dicho,
y pero interesa recordar el poder legislativo también está repartido,
también es compartido por varias instituciones,
dos de ellas el Parlamento y la Comisión,
sobre todo con su poder de iniciativa legislativa tan marcado
lo hacen desde un desde un concepción y un modo de actuar en esencia o
predominantemente supranacional.
Mientras que el consejo es una institución
de corte intergubernamental, el poder judicial,
bueno, pues tenemos a la institución claramente supranacional
del Tribunal de Justicia,
que además, evidentemente, cuenta con el juez nacional,
como los jueces,
la Unión y todo esto que serían los poderes constituidos,
el ejecutivo, el legislativo y el judicial.
En realidad, son poderes que han sido creados
por un poder constituyente constituyente,
que reside en los Estados miembros.
Son los Estados miembros los que crean adoptan
y reforman los tratados constitutivos;
los que crean el derecho originario de la Unión y por,
desde los que eran también esos poderes constituir.
Pues bien, el poder constituyente reside en los Estados miembros
y es el ejercicio de ese poder constituyente;
responde a una dinámica claramente intergubernamental,
la típica de unos Estados, negociando y adoptando
tratados internacionales que, al fin y a la postre,
es lo que son, los tratados constitutivos.
Espero que con esta visión de conjunto tengan un cuadro,
digamos más claro y más preciso
de cómo el la división de poderes y los principios de supranacionalidad
intergubernamentalidad conviven en el sistema de la Unión Europea
y que todo esto sea material útil para el curso y útil
para futuras reflexiones.