[Música]
Hola, soy Juanjo Montero, profesor contratado doctor
del Departamento de Derecho Administrativo de la UNED
y director del curso de Regulación Económica.
Esta videoclase la vamos a centrar en
el tema 6, el último tema del curso,
sobre la regulación del acceso a redes.
Si pasamos al índice de esta videoclase,
empezaremos con una reflexión sobre
lo que es el concepto de la importancia
del acceso a las redes en estas industrias,
telecomunicaciones, energía y transportes,
para pasar posteriormente al análisis de
las obligaciones en materia de acceso,
posteriormente los procedimientos y principios
y acabaremos con la regulación de esas condiciones de acceso.
Estamos diciendo que la regulación en gran parte,
y el centro de este curso es la regulación de las industrias en red.
¿Qué son las industrias en red?
Las industrias en red son las industrias,
fruto del proceso de industrialización, que se articulan en unos nodos,
básicamente son unas industrias de
transporte que racionalizan el transporte,
bien sea de mercancías o de personas o de bits,
entre unos nodos donde se concentra el transporte para racionalizar
y hacer más eficiente y económico el
transporte posteriormente de un nodo a otro.
Por hacerlo muy sencillo, no todos cuando queremos volar en avión,
cogemos nuestro avión y vamos desde el punto A al punto B,
sino que lo que hacemos es ir todos al aeropuerto,
nos concentramos en el nodo, todos vamos en el mismo avión
y vamos al siguiente nodo, aeropuerto,
y luego ya del aeropuerto cada uno nos vamos a nuestro sitio.
Por tanto, estamos racionalizando,
concentrando el tráfico entre los dos nodos
para que todo el tráfico vaya junto y racionalizamos.
Y así funcionan los aeropuertos, las estaciones de tren,
también funcionan así las telecomunicaciones,
no todo va el éter o los cables de cada casa a cada casa,
sino que cada usuario está conectado a su central
y ya las centrales van uniéndose entre sí.
Funcionan igual las redes postales,
todo se concentra, todas las cartas acaban concentrándose en una central
y ya viajan todas juntas las cartas de Valencia a Madrid,
van todas en el mismo camión, en el mismo tren, se van racionalizando.
Existen redes diferentes, existen redes físicas,
como las ferroviarias, donde se hace una conexión física entre los nodos,
la ferrovía, es el caso de las telecomunicaciones fijas,
donde también hay unos cables que van uniendo todos los nodos,
y luego tenemos lo que son las redes virtuales,
donde se produce también el fenómeno de agregación de tráfico en nodos,
pero la conexión entre los nodos no es física,
es el caso, por ejemplo, de los aeropuertos,
y en algunos segmentos también de la telefonía móvil,
donde parte de la red no es una red física, sino virtual.
En cualquier caso, todas las industrias en red
presentan unos ciertos condicionantes comunes.
Para empezar, son industrias que requieren
la construcción de infraestructuras
muy costosas, que requieren grandes inversiones de capital,
que además son inversiones no recuperables,
en el sentido de que alguien construye
las vías de un tren de alta velocidad o una red de telecomunicaciones,
y esa inversión no se puede utilizar posteriormente para otra cosa.
Si la inversión va mal, eso queda hundido
y no se va a recuperar nunca la inversión.
Hay negocios donde se construye una nave industrial,
y si la nave industrial para hacer helados,
el negocio de los helados sale mal,
se acaba vendiendo la nave industrial y los
camiones a cualquier otro tipo de actividad.
Por lo tanto, la inversión no es una inversión hundida,
se puede salir del mercado recuperando gran parte de la inversión.
Aquí no, aquí hay un gran coste y es un coste hundido.
Y además, el otro gran fenómeno es que hay grandes economías de escala.
¿Qué significa esto?
Que construida la red, el coste de un elemento
ulterior de transporte es muy reducido.
¿Cuánto cuesta un minuto de llamada?
¿Cuánto cuesta una carta en realidad?
Muy poco, lo que cuesta es construir toda
la infraestructura para hacer el transporte,
pero el coste posterior de cada elemento de transporte,
de cada viajero extra, de cada minuto, es muy bajo.
¿Esto qué significa?
Esto genera, eso es lo que hay más de economías de escala,
lo que genera es una tendencia a la concentración.
Es decir, si yo tengo una red y cada elemento
de transporte que añado es más barato,
hay pocos incentivos para hacer muchas redes paralelas,
porque va a haber más eficiencia si los
usuarios van viajando sobre la red original.
Eso es lo que llevo a entender que muchas veces
que estas industrias eran monopolios naturales,
porque nunca se agotaban las economías de escala,
siempre era más barato sumar a un viajero
o a una mercancía a la única red existente.
Lo que se ha ido descubriendo con el tiempo es que las
economías de escala son definitivamente importantes,
pero que sí que pueden llegar a agotarse.
O que pueden existir economías de escala en algunos
segmentos de la industria, pero no en todos.
Por ejemplo, se identifica que hay economías de escala
muy claras en la construcción de redes, de vías férreas,
pero no existen economías de escala en el transporte posterior,
o no se agotan, no hay monopolio natural
en el transporte posterior de los trenes.
Y ahí sí que se puede ir.
Entonces surge la idea de que podemos mantener el
monopolio en los segmentos donde hay monopolio natural
y abrir a la competencia los segmentos
donde no existe este monopolio natural.
Y así, por este motivo, se han ido abriendo,
en algunos casos, toda la industria,
como en el caso de las telecomunicaciones o los servicios postales.
En otros segmentos se han mantenido ciertos
monopolios, como el caso del servicio ferroviario,
porque se ha entendido que sí que había realmente
monopolios naturales en algunos segmentos.
Pero en cualquier caso, incluso cuando se ha abierto a la competencia,
lo que se ha entendido es que en todas
estas industrias la red es la clave.
Y la red tiene muchas barreras a la competencia.
Puede que no Sean monopolios naturales,
pero hacer una red de telecomunicaciones
paralela a la de telefónica es muy costoso y lleva mucho tiempo.
¿A qué ha llevado esto?
A que un elemento central en la
regulación de todas las industrias en red
es lo que se ha denominado el acceso a la red.
Siempre hay una diferencia entre...
Lo que el acceso regula es cómo los prestadores de servicios
acceden a la infraestructura para poder prestar esos servicios.
En el caso de los trenes es muy sencillo.
Las condiciones en las que el operador
de un tren paga al gestor de las vías.
Pero también ocurre en el resto de infraestructuras en red.
Pasa en telecomunicaciones, cuando, por ejemplo,
un operador de telecomunicaciones nuevo
hace uso de la red de cable de telefónica,
el cobre de telefónica que llega a los hogares y la alquila telefónica
está accediendo al último kilómetro de la red de telefónica.
Y esto pasa en energía y pasa en el acceso a los aeropuertos.
El acceso a las infraestructuras, las condiciones de precio
y el resto de condiciones es el elemento clave
para el desarrollo de competencia en estas industrias.
Y ahí distinguimos varios escenarios.
Tenemos, por un lado, lo que se llaman las redes neutras.
Y el acceso a redes neutras sería el caso,
por ejemplo, del transporte ferroviario.
Donde la política se ha dirigido a separar estructuralmente
lo que es un operador de la red, que es hoy en día ADIF,
que es un operador que tiene prohibido
la prestación de servicios ferroviarios.
Solo gestiona la red. Es una red neutra.
Y todos los operadores que lleguen
futuros, que vayan a prestar servicios en
competencia, accederán a esa red neutra.
Hay otro modelo donde los operadores están verticalmente integrados,
pero están separados. Y el mismo gestor de la red
presta servicios de transporte a través de las mismas.
Es el caso, por ejemplo, de Telefónica,
que está verticalmente integrada y explota la red
de telefonía fija, de telefonía móvil, de banda ancha,
y a su vez presta los servicios de transporte
de datos sobre esa red en competencia.
También ahí se plantea un acceso a la
red, pero es un acceso más delicado,
porque el acceso hay que prestarlo a un competidor.
Si entra, por ejemplo, Jazztel,
y alquila el cobre para Telefónica para prestar banda ancha,
no lo está prestando a un gestor neutro de la red,
lo está prestando a su principal competidor
en el servicio de transporte, que es Telefónica.
El acceso a las redes de operadores verticalmente integrados
y en competencia generan unas dinámicas especiales,
unas dificultades añadidas en la regulación del acceso a las redes.
Pasamos, por lo tanto, a este régimen.
¿Qué obligaciones?
Estamos en regulación económica, en posición de obligaciones
a los operadores para conseguir objetivos de interés general.
¿Cuál es el régimen de estas obligaciones?
Para empezar, ¿quiénes son los sujetos pasivos de estas obligaciones?
Para empezar, son gestores, son sujetos pasivos,
los gestores de redes en régimen de
monopolio o con una posición dominante.
Régimen de monopolio es el caso, insisto, del transporte ferroviario.
Adif tiene el monopolio de la gestión de la red de interés general.
En el caso de Telefónica o en el caso de
Correos, no hay un monopolio en la red.
Lo que sí que hay es una posición
dominante, y esto tiene varias formas.
Dominante o de posición de poder significativo de mercado,
que es una barrera a la competencia y es lo que lleva a definir la
obligación para ese gestor de esa red
de abrir la misma en determinadas condiciones,
diferentes segmentos, a sus competidores,
para que esos competidores no tengan que desarrollar,
hacer la inversión inicial de desarrollar toda una red paralela.
Por lo tanto, sujetos pasivos son los gestores de las redes,
sujetos activos son operadores de servicios,
normalmente nuevos operadores que, insisto,
no deben hacer el desarrollo de la inversión de redes paralelas,
al menos en una fase inicial, porque pueden acceder a la red
de los sus competidores verticalmente integrados.
Por lo tanto, sujeto pasivo, sujeto activo y contenido.
¿Cuál es el contenido de estas obligaciones?
El contenido de las obligaciones es el acceso a la red,
pero no solo el acceso a la pura infraestructura,
sino también a facilidades adicionales a las mismas.
Por ejemplo, el acceso a la red roviaria no es solo el acceso a la red,
también es necesario el acceso a la energía,
a la electricidad para mover los trenes,
a toda una serie de servicios que
van en paralelo a la infraestructura.
Lo mismo con las telecomunicaciones, no es solo acceder a la red,
luego también hay unos sistemas informáticos de gestión de la misma
y hay que poder acceder a esos sistemas informáticos.
Hay que definir los puntos de acceso.
Las redes muchas veces son jerárquicas,
el tráfico se va acumulando en diferentes niveles,
por ejemplo, el tráfico telefónico, tradicionalmente,
iba a una central local, cercana a los hogares,
luego a una central metropolitana, luego a una central provincial,
y el acceso a la red a los competidores se podía dar
a nivel provincial, metropolitano, local o incluso nacional.
Hay que definir los puntos de acceso.
Y finalmente hay que definir las condiciones de acceso,
fundamentalmente el precio, capital, pero luego también todas las
condiciones, especialmente las técnicas.
Por tanto, definición de sujetos activos, pasivos y contenido.
Principios y procedimientos.
Empezamos por los procedimientos.
¿Cómo un regulador impone las obligaciones de acceso a los operadores?
Bueno, ahí hay varias formas de imponer las obligaciones.
Para empezar, hay la posibilidad de imponer las obligaciones
directamente desde el texto legal, desde la Norma.
La propia ley define las obligaciones
y llega incluso a definir algunos de los condiciones,
incluso con la vocación de definir los precios.
Esto es más bien excepcional,
porque como hemos visto a lo largo del
curso, y en el origen de la regulación,
los parlamentos estatales en Estados Unidos
intentaban definir en el propio parlamento
a través de leyes las obligaciones.
Pero es difícil hacer un control continuo
de un mercado que evoluciona muy rápido a través de leyes.
Esto, digamos, en mercados más sencillos, estables
y donde la intervención es menor, todavía se puede intentar.
Es lo que se intenta hacer, por ejemplo,
con el acceso a los aeropuertos por parte de los aviones,
la asignación de slots y la fijación de precios.
Y ahí hay una vocación incluso de que los precios
pasen lo mismo con el acceso a las infraestructuras ferroviarias
en el momento que son infraestructuras de dominio público,
explotadas en un régimen de monopolio,
pues tengan la calificación de tasas
y las cuantías Sean definidas en la propia ley de presupuestos anual.
Este es el régimen tradicional,
que es un poco incluso aconsejado por el Tribunal
Constitucional a partir del régimen de puertos.
Lo que pasa es que esto choca con el régimen de regulación de acceso
que está en las directivas comunitarias,
que Dan un mayor peso a los reguladores independientes
que tienen a sus procedimientos de
control y de aprobación de los precios.
Y aquí tenemos un choque entre la tradición española
de fijación de estos precios por tasas en ley de presupuestos
y, a su vez, hemos incorporado unos procedimientos
de participación de la CNMC en la fijación de
los precios y ahí ya estamos teniendo problemas.
Por tanto, un primer procedimiento, obligación legal.
El otro es que Sean los propios reguladores
los que fijen las obligaciones y sus condiciones.
Y ahí tenemos varios elementos.
Vimos en el capítulo segundo sobre los reguladores independientes
y sus potestades, hay una potestad
normativa por parte de los reguladores
y así, por ejemplo, la CNMC tiene la potestad de adoptar circulares
que fijen los peajes de acceso a las redes eléctricas, por ejemplo.
Por lo tanto, sería no tanto una obligación de origen legal,
pero sí de origen normativo, que la Norma sea de un rango inferior
adoptada por el propio regulador.
Por lo tanto, obligación de origen regulador, pero Norma.
Otro modelo, el más convencional, es la fijación de las obligaciones
por parte del regulador mediante actos administrativos
y esto puede adoptar también varias formas.
Se puede adoptar un acto, por ejemplo,
y lo veremos más tarde, de aprobación
de una oferta de acceso regulada,
una oferta genérica dirigida a todos los operadores en el mercado,
es la forma más habitual, hay otras
formas de ir definiendo estos precios.
Y finalmente, hay otro mecanismo, que es la fijación
de precios a través de conflictos de acceso.
Esta potestad cuasi jurisdiccional que tiene la CNMC
y es que en el ámbito de un conflicto por operadores
que no se ponen de acuerdo en la fijación de las condiciones,
especialmente del precio, pues es el regulador en el Marco
de un conflicto bilateral o multilateral donde acaba fijando el precio.
Por lo tanto, hay procedimientos muy diferentes
de fijación de las condiciones de acceso.
Y luego tenemos principios definidos
normalmente en la Norma con rango legal
que vienen muy a menudo de las directivas sobre cómo se fijan,
cuáles son los principios que deben regir
la fijación de las obligaciones y su contenido.
Y ahí vemos varios elementos, varios principios generales
como no discriminación, transparencia y proporcionalidad.
Como vemos, volvemos siempre a este principio
de proporcionalidad ya desde las directivas.
El principio muy relevante es el de no discriminación.
Cuando hablamos de no discriminación estamos hablando
de que el operador de red que está obligado a poner
la red a disposición de terceros no
debe discriminar entre esos terceros.
Esto no significa que debe dar las mismas condiciones a todo el mundo.
Lo que significa es que operadores de servicios
en la misma situación deben tener las mismas condiciones.
Si la situación es diferente, por
ejemplo, los volúmenes son diferentes, pues es lógico que tenga mejores
precios quien tiene grandes volúmenes.
Otra evolución interesante del principio de no discriminación
es que no solo es una no discriminación frente a terceros,
sino que el propio operador verticalmente integrado
no puede discriminar en favor de su filial propia.
Vamos ya a la regulación de las condiciones de acceso.
El elemento fundamental cuando se fijan
las condiciones de acceso es el precio.
Hay varios principios generales establecidos en las normas.
El principal suele ser la orientación del precio
en función del coste de prestación del servicio.
Este es el caso claramente de las telecomunicaciones,
donde está establecido en la ley y se
hacen ejercicios de contabilidad de costes
diferentes pero no en lo sustancial de
los ejercicios de contabilidad de costes
que veíamos en el capítulo 5 en relación con las obligaciones
con la compensación de las obligaciones de servicio público.
Aquí es un elemento estructural.
La imposición de obligaciones en materia de precios
suele ir acompañado de la imposición de obligaciones
relativas a la contabilidad que permite
identificar el coste de prestación del servicio.
Aquí hay muchos principios contables.
En telecomunicaciones, por ejemplo, se ha popularizado
últimamente lo que se llama el "long-run incremental cost",
el LRIC, que supone la identificación a largo plazo de los costes.
¿Con qué objetivo? Con el objetivo de que los costes variables,
o sea, que todos los costes fijos de infraestructura de red
a largo plazo por la propia renovación de la red,
se vayan convirtiendo en variables y se vayan incorporando
a este principio de fijación del coste.
Sin embargo, en otras industrias como la ferroviaria
no se contempla la imposición del traslado
de la totalidad de los costes de gestión de la
infraestructura a los operadores ferroviarios.
Lo que se contempla es el traslado
estrictamente de los costes variables
y luego, posteriormente, en el caso de que
el mercado lo soporte, añadir unos "Mark-ups"
que introduzcan el elemento de la pura
instalación de la infraestructura, que es el coste principal.
Por lo tanto, siempre estamos hablando de coste,
pero no siempre estamos hablando del traslado de los mismos costes.
Más allá de obligaciones de orientación en función del coste,
tenemos otros mecanismos de fijación de precios.
Tenemos, por ejemplo, un mecanismo de comparativas de precios,
o se llama "termino técnico de benchmark",
por el cual lo que se puede hacer es un ejercicio de identificación
de precios, por ejemplo, en países cercanos, países europeos,
ver cuál es la media del precio y, entonces, aplicar un precio similar.
Luego hay un mecanismo de "retail minus"
que nos sirve para los operadores verticalmente integrados.
Lo que podemos identificar es que, si un operador está prestando el
servicio de transporte a un precio de 10,
podemos decirle que preste el servicio de acceso a la infraestructura,
que forma parte de su propio servicio
minorista, a 10 menos x por ciento.
De forma que, sin necesidad de entrar en contrariedad de costes,
lo que decimos es que, si vendes el servicio a 10,
la parte de transporte se la tienes que vender a tus competidores a 6,
y 4 es el coste de prestación del
servicio, y así no hay discriminación.
Pero no solo es el precio una de las
condiciones, hay que fijar más condiciones.
Por supuesto, hay que definir detalles técnicos.
Las redes suelen estar muy estandarizadas.
Las redes, por ejemplo, de telecomunicaciones,
son técnicamente muy complejas,
y hay que definir todos los elementos técnicos de esa red
a la hora de que pueda accederse a la misma.
En redes de transportes de personas,
hay unos elementos de seguridad fundamentales
para garantizar la seguridad en el transporte,
y todo esto hay que reflejarlo en las condiciones de acceso,
lo cual lleva a que estas ofertas de acceso, estos contratos de acceso,
suelen tener decenas y decenas, si cuando no cientos de páginas.
Hay que contemplar cuando se puede negar el acceso a la red,
establecer las condiciones de calidad, en fin,
toda una serie de requisitos que hacen
que el acceso a la red sea complejo.
Y con esto cerramos la videoclase sobre el acceso a la red.
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