(Música)
Hola, soy Juan José Montero, profesor contratado doctor...
...del Departamento de Derecho Administrativo de la UNED...
...y coordinador del curso de Regulación Económica.
Esta videoclase se centrará en el tema 1 del curso...
...titulado "Actividad Administrativa de Regulación".
Este es el índice de la videoclase...
...que va a seguir el esquema del curso.
Vamos a empezar con una introducción general...
...sobre la noción de regulación.
Pasaremos posteriormente al análisis histórico...
...de los orígenes de la regulación en EE.UU.
Y cómo la regulación económica es trasplantada a Europa...
...para pasar a una análisis de la definición...
...del concepto de regulación económica y de sus elementos.
Vamos a empezar la videoclase con un análisis de los sectores...
...que podemos considerar como sectores regulados.
Empezamos con la introducción a la noción de regulación económica.
La regulación económica es un nuevo modelo...
...de intervención pública. En España, en Europa,...
...nuestra tradición jurídica es la intervención pública...
...en la noción de servicio público.
Diversas actividades, y ahí entran muchas...
...de las que vamos a seguir a lo largo del curso,...
...como las que en los transportes han sido calificadas...
...como servicios públicos.
Como consecuencia de la declaración de servicio público,...
...había una reserva de la actividad por parte del Estado.
A partir de ahí, una intervención pública del Estado...
...en estas actividades, a través de la creación...
...de monopolios públicos, de monopolios privados,...
...y del otorgamiento de derechos concesionales.
Todo este esquema de intervención pública...
...en estos sectores de servicio público...
...a través de ciertos fenómenos históricos,...
...a través de la liberalización de muchos de estos sectores,...
...a través de la imposición de directivas...
...por las instituciones europeas.
Estas directivas, que tienen un trasfondo histórico,...
...que son resultado de una serie de factores,...
...más allá de la pura intervención de las autoridades europeas,...
...ha supuesto la eliminación de la base legal tradicional...
...y de los instrumentos tradicionales de intervención...
...en los sectores de interés general.
Esto no significa, por el contrario,...
...que haya desaparecido el interés general...
...en el buen funcionamiento de estos sectores...
...y la necesidad de proteger a los usuarios de estos servicios.
Lo que está ocurriendo es que hay una transformación...
...en los instrumentos jurídicos de intervención...
...por parte de las autoridades públicas.
La regulación es, por tanto, este nuevo instrumento...
...de intervención pública en sectores de interés general...
...que son las instituciones tradicionales...
...fundadas en la figura del servicio público.
¿Cuál es el origen histórico de la regulación?
Es fácil analizar e identificar...
...cómo el origen histórico de la regulación...
...el desarrollo de una intervención pública en Estados Unidos...
...a finales del siglo XIX, principios del siglo XX,...
...a raíz del fenómeno de la industrialización...
...y de la creación de los grandes servicios...
...de energía, los grandes servicios en red,...
...fruto de la innovación tecnológica...
...y de este fenómeno de industrialización...
...a lo largo del siglo XIX.
Las autoridades públicas sintieron la necesidad...
...de intervenir en la prestación de estos servicios...
...y para ello debieron desarrollar toda una base jurídica...
...que les permitiese esa intervención.
Y lo que hicieron las autoridades públicas estadounidenses...
...en este final del siglo XIX...
...fue crear todas las bases de su derecho, de su sistema jurídico...
...y buscar en el "common law" inglés tradicional, medieval,...
...figuras a partir de las cuales se pudiese desarrollar...
...esta nueva intervención en estas nuevas actividades...
...fruto de la industrialización.
Y la figura que identificaron en el "common law" inglés...
...fue la figura del "common calling" o del "common carrier"...
...que era una figura de derecho medieval...
...identificada en la jurisprudencia.
Y se dedicaban a la generalidad de servicios...
...que tenían un elemento de interés general.
El "common carrier" eran prestadores de servicios de transporte.
Había la figura del "common inn" que prestaban servicios...
...de alojamiento. Había una serie de figuras...
...que prestaban servicios al público.
Y ya en esta jurisprudencia medieval del "common law" inglés...
...se identificaba la necesidad de sujetar estas actividades...
...a un régimen jurídico especial.
Y se identificaba la necesidad de una obligación...
...de una persona que lo solicitase,...
...no pudiendo rechazar la prestación del servicio,...
...en unas condiciones de igualdad.
Unas ciertas notas de intervención pública en estos servicios...
...fruto de su particular naturaleza...
...y de la existencia de este interés general...
...vinculado a la prestación del servicio.
Por tanto, cuando en Estados Unidos, en el siglo XIX,...
...surgen todas estas industrias,...
...se utiliza esta figura del "common carrier"...
...para establecer un régimen jurídico específico...
...y de una intervención en su tradición jurídica.
El punto de partida fue la regulación por parlamentos estatales.
Eran directamente los parlamentos de los estados...
...los que imponían obligaciones especiales...
...a los prestadores de estos servicios...
...que estaban sujetos a este interés general.
El punto de partida fue la intervención...
...en los servicios de ferrocarril y en general de los transportes.
Esto fue fruto, además, de una serie de movimientos...
...a raíz de esta industrialización y de la creación del ferrocarril.
Esto generó una actividad económica, agrícola, ganadera...
...en el Medio Oeste...
...gracias a la posibilidad de trasladar estos productos...
...agrícolas y ganaderos desde el Medio Oeste...
...al puerto de Nueva York y desde allí a Europa.
Esto generó una gran riqueza y una gran dependencia...
...en estos agricultores y ganaderos...
...de la prestación de servicios de ferrocarril.
Empezaron a denunciar la existencia de abusos...
...por los prestadores de los servicios de transporte.
Esto generó presión política sobre estos parlamentos...
...de la continuidad de prestación de estos servicios.
Empezaron a exigir la exigencia de una regulación de precios,...
...de una continuidad en la prestación de los servicios...
...y los parlamentos empezaron a regular, a intervenir.
Pero rápidamente se dieron cuenta...
...de que los parlamentos no estaban bien situados,...
...no disponían de los medios de la atención...
...para una intervención continuada en el tiempo.
Aprobaban su ley de fijación de precios, pero a partir de ahí...
...era difícil mantener una continuidad.
Por lo tanto, surgieron las agencias independientes,...
...unas entidades específicas, sujetas a un régimen jurídico...
...que ya veremos en el capítulo dos,...
...que permitían esta especialización...
...y esta continuidad en la intervención.
Por lo tanto, empezó la regulación en el siglo XIX.
En la década de los 1880 van surgiendo estas agencias...
...independientes en los estados.
Y finalmente, a nivel federal, surge la primera agencia...
...de regulación específicamente de los servicios de ferrocarril.
Y es en la primera tercia del siglo XX...
...donde ya se consolidó definitivamente...
...este modelo de regulación,...
...sobre todo a raíz de la crisis del 29 y de la creación...
...de agencias de regulación para las telecomunicaciones,...
...para la energía, sobre la base de este modelo...
...que se había desarrollado para el ferrocarril.
Este es, por lo tanto, el pico, a principios de los años 30,...
...del modelo de regulación económica en EE. UU.
Posteriormente, ha habido un fenómeno de desregulación.
La intervención, que llegó a ser muy agresiva...
...y que cubría muchos sectores y elementos de precio...
...y otras condiciones de prestación de servicio,...
...fue objeto de una crítica por la escuela de Chicago,...
...una serie de economistas que aplicaron técnicas...
...de análisis microeconómico a esta intervención.
E identificaron que la intervención pública...
...había acabado siendo un elemento de protección...
...de los intereses de la industria,...
...de los prestadores del servicio,...
...y de un elemento al regulador.
Este análisis académico, que empieza en el año 59,...
...principios de los 60, es la base teórica...
...que utiliza posteriormente el gobierno conservador de Reagan...
...para lo que llaman en EE. UU. la desregulación de la economía.
Por lo tanto, en EE. UU. tenemos una tradición de regulación,...
...pero luego también una tradición de desregulación.
Tradición sobre la que se ha ido construyendo en Europa.
Este modelo de regulación ha sido trasplantado a Europa.
En Europa, tradicionalmente, también se produce...
...al final del siglo XIX este fenómeno de industrialización.
Surgen estas industrias en red, telecomunicaciones, energía,...
...pero la aproximación de las autoridades públicas europeas...
...y especialmente las españolas,...
...no es tanto el desarrollo de una actividad privada...
...sujeta a una regulación por parte de las administraciones...
...como la autorización del servicio por parte de las autoridades.
En algunos estados, la tradición es que es el Estado...
...el que presta los servicios de transporte,...
...de telecomunicaciones, de energía.
En otros estados, como en España, con un Estado más débil,...
...aunque existía la vocación,...
...no existe la posibilidad de desarrollar estos monopolios.
Se hace declarar los servicios servicio público,...
...reservar los servicios para el Estado...
...y evitar concesiones para la gestión exclusiva de los servicios.
Fue el caso del nacimiento de Telefónica,...
...como operador con capital privado,...
...pero sujeto a esa empresa de derecho concesional.
Por lo tanto, tenemos una tradición diferente...
...de intervención directa o indirecta,...
...pero siempre sujeto a este servicio público...
...y control directo por parte del Estado.
Ya en el siglo XX tenemos una crítica académica a este modelo.
Hay una crítica en Alemania, en la escuela de Friburgo,...
...que realiza una crítica a este exceso de intervención.
Y lo que propone es la figura del ordo-liberalismo,...
...que es una construcción académica y que tuvo un escaso recorrido...
...en Alemania de los años XX.
Lo propone es una introducción de más competencia...
...entre los operadores privados y la creación de instituciones...
...independientes para el control y la regulación...
...de la actividad de los operadores privados.
Es un proyecto económico con muy poco desarrollo en su momento,...
...pero que tras la Segunda Guerra Mundial,...
...los gobiernos democristianos en este periodo de posguerra...
...vuelven a las doctrinas económicas de la escuela de Friburgo...
...y desarrollan en gran medida su proyecto económico...
...sobre la base de este ordo-liberalismo...
...del periodo anterior a la guerra.
Y ahí sí es que tiene una importancia práctica muy relevante.
Especialmente porque las instituciones europeas...
...asumen el programa de este ordo-liberalismo.
Introducen, por ejemplo, la figura del derecho de la competencia...
...que ha tenido tanto desarrollo.
En cualquier caso, esta intervención no puso en duda...
...la existencia de los monopolios...
...para la prestación de servicios de telecomunicaciones, energía.
No es hasta posteriormente, en los años 80,...
...y fruto de cierta influencia de estas políticas desreguladoras...
...de los Estados Unidos de Reagan,...
...el fenómeno liberalizador llega a Europa...
...y llega a través de las instituciones comunitarias...
...y de la labor de apertura de los mercados,...
...sobre todo de la Comisión Europea,...
...que van adoptando una serie de directivas de apertura...
...de todos estos mercados a los que estamos haciendo referencia.
Este fenómeno de liberalización trae también el de regulación.
En el momento en que se abre la competencia,...
...se privatizan muchas de estas empresas,...
...desde fuera de estas empresas, un elemento de alteridad,...
...para ordenar la actividad.
El hecho de que se privaticen muchas de estas empresas...
...no significa que desaparezca el interés general.
Se construye un régimen inspirado en el norteamericano...
...sobre cómo intervenir desde la administración...
...para controlar el funcionamiento de estos mercados.
Y es así como llega la regulación económica a España.
Cuando hablamos de regulación económica,...
...no se trata de la tradición, ese término tan confuso...
...de regulación económica.
En nuestra tradición jurídica, cuando hablamos de regulación,...
...entendemos que nos estamos refiriendo a la ordenación,...
...a la adopción de normas.
Normas legales, por una parte.
Hay unas postestades normativas de adopción de reglamentos...
...por parte de la administración.
Y, en nuestra tradición, cuando hablamos de regulación,...
...estamos hablando de adopción de normas,...
...de una determinada actividad.
Y así se habla de las telecomunicaciones,...
...del agua o de cualquier tipo de actividad.
Evidentemente, no es esta la acepción del término...
...que estamos utilizando ahora en este curso.
Y en general la que se está extendiendo.
Por el contrario, el término "regulación" apillada...
...económica se refiere a este tipo de intervención pública...
...en la actividad de los privados en sectores de interés general.
Pero el término "regulación" en Estados Unidos...
...es un término muy amplio que se refiere a cualquier tipo...
...de intervención pública en la actividad.
Por tanto, en Estados Unidos se habla de regulación económica...
...como intervención pública en la actividad económica.
Y es así, en gran parte, como el término se está incorporando...
...en España, por influencia de los economistas,...
...que fueron los primeros a utilizar estos términos.
El problema es que a nosotros, como juristas,...
...no nos aporta gran cosa un término tan amplio,...
...que no significa nada.
Lo que está ocurriendo en España en estos momentos...
...es que el término "regulación económica" se está convirtiendo...
...en un término más a la moda...
...de lo que se llamaba derecho administrativo económico.
Término muy amplio, sin un contenido muy claro...
...y que lo que no es es un término técnico jurídico...
...que implique ningún tipo de régimen jurídico especial.
Por tanto, nosotros lo que proponemos...
...es una definición técnico-jurídica mucho más restrictiva,...
...que no se refiere a cualquier tipo de intervención pública,...
...sino a un tipo especial de actividad...
...inspirada por esta tradición norteamericana...
...que está siendo introducida en España...
...a través de estas directivas europeas...
...en estos sectores estructurados en red...
...y que sí que está generando unas realidades muy coherentes...
...y que necesitan un tipo de ordenación,...
...incluso de un régimen jurídico específico.
Por tanto, es una definición técnico-jurídica estrecha,...
...muy focalizada del término regulación económica...
...como la actividad de la administración...
...consistente en el control continuo de un mercado...
...mediante la imposición a sus operadores de obligaciones jurídicas...
...proporcionales a misiones de interés general determinadas...
...según la valoración que en un ámbito
de discreción realiza la administración.
Esta sería la definición que proponemos.
Vamos a ver los diferentes elementos de esta definición.
La primera es la regulación, la actividad de la administración.
La regulación es intervención pública,
es actividad de la administración.
Además, utilizamos específicamente el término de actividad de la...
...administración, que evoca esa tradición que tenemos de ordenación...
...en España de la actividad administrativa...
...en las figuras tradicionales de actividad de servicio público,...
...de fomento, de policía.
Lo que identificamos es una nueva actividad de la administración...
...diferente de estas actividades tradicionales...
...de actividad de la administración.
Un segundo elemento es la alteridad.
Frente a un modelo de monopolio público donde había...
...una gestión directa del servicio y lo único que había...
...era una administración prestando el servicio,...
...el modelo de regulación exige la existencia de alteridad...
...de dos elementos.
Por una parte, tenemos al regulador, que es la administración,...
...y por otra, a la entidad regulada,...
...que normalmente serán operadores privados,...
...pero puede darse la circunstancia de que Sean entidades públicas.
Habiendo esta presencia pública en la prestación de los servicios,...
...se separe la actividad prestacional... ...de la regulación,...
...incluso creando instituciones diferenciadas...
...separando las administraciones que prestan los servicios...
...por una parte y que regulan la actividad...
...de estos operadores públicos.
Por tanto, tenemos una actividad de administración...
...con un elemento de alteridad.
Esa actividad consiste en el control de la actividad...
...de los operadores privados.
No en la imposición de obligaciones jurídicas, no de recomendaciones,...
...no de compromisos autoimpuestos,...
...esa figura de la autorregulación.
Y tampoco hablamos de una cierta supervisión...
...por parte de la administración de la actividad...
...de estos operadores privados.
Hablamos de control, de obligaciones jurídicas...
...que pesan sobre los operadores y que van más allá...
...de esta autorregulación, de esta supervisión.
Dos serían los elementos que caractericen...
...esta actividad de control de la actividad económica.
Uno es la continuidad.
Frente a otras actividades de la administración de intervención...
...en la actividad económica, aquí nos encontramos...
...ante una intervención focalizada, continua sobre una actividad...
...dado su carácter de interés general.
Y el elemento que caracteriza esta actividad de regulación...
...es la discrecionalidad.
La actividad de la administración se desarrolla...
...en un ámbito de extraordinaria discrecionalidad.
Las formas jurídicas no tienen la capacidad...
...de reglar todas y cada una de las intervenciones...
...de la administración en relación con los mercados...
...que van evolucionando a un ritmo muy acelerado.
Por lo tanto, se reconoce y se garantiza...
...un ámbito de discrecionalidad para que Sean las administraciones...
...las que determinen en gran medida el contenido de su actividad.
Esto genera un régimen de excepción, como veremos,...
...a la tradición separación de poderes entre lo que es...
...la labor del legislativo, del ejecutivo y el control judicial,...
...que es donde creemos que es necesario desarrollar...
...un régimen jurídico específico...
...para esta actividad administrativa de regulación.
¿Cuáles serían los sectores regulados?
Para empezar, creemos, y en estas industrias...
...se centra el presente curso,...
...que son sectores regulados lo que llamamos las industrias en red.
Desde luego, las telecomunicaciones,...
...telefonía fija, móvil, acceso a Internet,...
...que tiene transmisión de señal audiovisual.
Energía, electricidad, gas, el transporte ferroviario,...
...el transporte aéreo y, para ser más precisos,...
...el régimen de los aeropuertos y los servicios postales.
Son las grandes industrias en red sujetas a regulación.
Posteriormente, tenemos otra serie de actividades...
...que también están siendo reguladas.
Ahí tenemos los servicios financieros, banca, bolsa, seguros,...
...sujetos a una intervención continuada...
...que está realizada por figuras como el Banco de España o la CNMV.
Este curso no se centra en la regulación...
...de los servicios financieros, pero también puede ser...
...calificado como un sector regulado.
Posteriormente, para acabar, tenemos otras actividades,...
...la farmacia, ciertos servicios médicos,...
...que también pueden llegar a presentar...
...en algunos supuestos elementos de regulación.
En el curso no vamos a entrar y queda apuntado...
...a la expansión de esta figura de la regulación económica.
Con esto, damos por acabada la presentación del tema primero...
...del curso de regulación económica.
Y esperamos que les haya sido de utilidad.
(Música)