Ley de bases. El concepto ley de bases ha sido
definido como norma del ordenamiento jurídico
de alguna forma diferenciándolo inicialmente
de otra serie de figuras afines o parecidas
pero con las que nada tiene que ver.
Por tanto antes de empezar haciendo una definición del mismo
nos parece necesario y útil diferenciarlo de
otra serie de figuras afines. En primer lugar
nada tiene que ver el concepto de ley de bases
con el concepto de ley de bases que se instrumenta
en la delegación legislativa articulado en los
artículos 82 a 85 puesto que no es un fenómeno
de legislación delegada. Tampoco es equiparable
al concepto ley marco del artículo 150 apartado
primero de la constitución española que se
refiere a un instrumento en el cual el Estado
dispone sobre una competencia exclusiva y decide
trasladarla a la comunidad autónoma para su
desarrollo y por tanto es muy importante antes
de adentrarnos en el concepto de ley de bases
de legislación básica del Estado diferenciarlo
tanto de la ley de bases como fenómeno de delegación
legislativa como de la ley marco del artículo 150.
1 de la constitución y por lo tanto evidentemente
qué es la ley de bases o legislación básica.
Pues la legislación básica es una herramienta
al servicio de la distribución competencial,
es una herramienta de técnica de distribución
competencial por la cual y en función del modelo
de distribución competencial español recogido
en la constitución española en el título octavo
nos encontramos con que la ley de bases es
el reconocimiento constitucional de la posibilidad
sobre una determinada materia competencia
del Estado exclusiva de reservar constitucionalmente
la regulación de las bases sobre esa competencia
a la legislación del Estado y permitir por
reconocimiento constitucional su desarrollo
por la comunidad autónoma. Ambas son competencias
reconocidas constitucionalmente pero entre ellas
no existe relación jerárquica y por tanto
podrán desarrollarse y llevarse a cabo de manera
independiente si bien no contradictoria.
Este sería por tanto el concepto de ley de bases.
Es un concepto difícil, es un concepto polémico
y es un concepto que se ha ido construyendo
y excepcionando a lo largo de la jurisprudencia
de nuestro tribunal constitucional.
Por tanto qué características podríamos claramente sistematizar
de el concepto ley de bases o legislación básica.
En primer lugar que no es un tipo
de delegación legislativa. En segundo lugar
que sí es una técnica de distribución de
competencias y que por mandato constitucional
se articula la competencia estatal para regular
las bases sobre una determinada materia y
la competencia autonómica para desarrollar esas bases.
Y por último que no existe relación
jerárquica entre ambas competencias constitucionalmente reconocidas.
Cualquier conflicto que se pudiese
producir en estas dos competencias que surgen
sobre una misma materia será dilucidado obviamente
por el tribunal constitucional que deberá
determinar si el desarrollo legislativo estatal
sobre esa competencia en materia de bases
ha extralimitado el propio concepto de lo
básico de las bases y por tanto se ha inmiscuido
en el ámbito de desarrollo autonómico o
si por el contrario ha sido el desarrollo
autonómico de la comunidad autónoma correspondiente
el que sea extralimitado del concepto desarrollo
y por tanto de alguna forma sea introducido
en la esfera de lo que es básico y que debe
responder a ese interés general y esa cierta
uniformidad en la regulación que corresponde
en este caso a la legislación del Estado.
De acuerdo al modelo como decíamos de distribución
territorial de competencias de nuestro ordenamiento
jurídico nos vamos a encontrar con cuatro
grandes tipos competenciales podríamos decir.
Existen un primer tipo de competencias que
se infieren o deducen del artículo 149.
1 de la Constitución que tienen carácter exclusivo
y se atribuyen al Estado. Son competencias
que excluyen la posibilidad de cualquier tipo
de intervención o interferencia por parte
de las comunidades autónomas y podemos citar
por ejemplo el artículo 149.14 que se refiere
a la defensa y a las fuerzas armadas, en
la Constitución Española por supuesto o el
aspecto relacionado con las relaciones internacionales,
artículo 149.13. Este sería el primer gran
tipo de competencia exclusiva del Estado.
Por otro lado existe una serie de competencias
también derivadas del 149 en las que el Estado
se reserva la regulación legislativa y el
desarrollo ejecutivo y por tanto vía reglamento
corresponde a las comunidades autónomas.
Es el caso por ejemplo de la propiedad intelectual
o industrial regulada en el artículo 149.
19 de la Constitución Española. En tercer lugar
nos encontramos con una serie de competencias
en las que el Estado se reserva la posibilidad
de establecer la regulación a través de
legislación sobre las bases, sobre los aspectos
determinantes sustanciales y de mayor relevancia
en ese ámbito competencial y permite a la
comunidad autónoma su desarrollo y por tanto
en ese desarrollo vamos a introducir legislación,
ejecución y por tanto reglamento incluso
facultades de inspección, de gestión, de control.
Este es el modelo al que se acoge la ley de delegación o ley básica.
Pero nos queda un último modelo competencial
que sería el de aquellas materias que no
se atribuyen en exclusiva al Estado y que
la comunidad autónoma en principio y con
carácter absoluto vía estatutaria puede
asumir que serían toda una serie de competencias
que como decimos en ningún caso se atribuyen
en el artículo 149 con carácter exclusivo al Estado.
Centrándonos en cuál ha sido la legislación
básica y su contenido. Decíamos que ha sido
un contenido que se ha ido construyendo basado
en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
En primer lugar nos encontramos con que hay
una sentencia relevante, una sentencia bastante
antigua casi en los albores del nacimiento del
Tribunal Constitucional que es la sentencia
32/1981 y que se denomina sentencia de diputaciones
catalanas en las que se plantea en el propio
pronunciamiento del Tribunal Constitucional
en este conflicto el problema de las bases,
el problema de concretar ese tercer tipo de
competencia al que nos referíamos en la anterior
sistematización y en esta sentencia se plantean
una serie de cuestiones, una ley del Parlamento
catalán transfiere de manera plena y urgente
a las diputaciones catalanas una serie de
aspectos y de materias relacionados con el
artículo 149/118 que se refiere al ámbito
de la administración local como competencia
en la que debe el Estado legislar lo básico
y por lo tanto le sirve al Tribunal Constitucional
para pronunciarse no solamente sobre el ámbito
de la noción de las bases sino también sobre
el problema cronológico temporal importante
en torno a si el Estado debe siempre y de
forma previa llevar a cabo la regulación
de lo básico en una determinada competencia
para que pueda habilitarse a posteriori el
desarrollo autonómico de esas bases legisladas
por el Estado o si por el contrario no es
necesario requisito sine qua non previo el
desarrollo por parte del Estado en la legislación
de lo básico para que pueda asumir en ausencia
del mismo la comunidad autónoma esa
competencia constitucionalmente reconocida.
Pues bien este problema que aún hoy sigue
planteando muchos flecos y muchos matices
como demuestra la propia jurisprudencia constitucional
llevó en su momento en el año 81 al Tribunal
a plantear que el concepto de las bases era
un concepto material y por lo tanto no era
necesaria la existencia de una ley expresa de
reconocimiento de las bases en una determinada
competencia y el concepto se debería inferir,
inducir, obtener mediante el proceso racional
en cuanto al contenido de las bases sobre
esa determinada competencia de la legislación
existente, incluso se podría hacer de
la propia legislación preconstitucional.
Es un concepto que no tenía porque es uniforme
en todo el territorio pero que sí sería
un concepto flexible, susceptible de modificación
con el tiempo, que respondiese y protegiese
el interés general y que en cualquier caso
debería permitir, dice la jurisprudencia
de esta sentencia, cierta flexibilidad en
el desarrollo por parte de las bases en el ámbito autonómico.
Pues bien con este concepto que surge en
la sentencia 32/81 se produce una evolución
jurisprudencial posterior y tenemos un punto
de inflexión muy importante que es la sentencia 69/1988 y 213/1988.
En este caso el tribunal entiende la conveniencia
de un concepto formal de lo básico, de la legislación de bases, ¿por qué?
Porque en aras de una mayor protección y de
una mayor seguridad jurídica sería conveniente,
dice el tribunal, que la legislación básica
estuviera expresamente formulada y además
designara expresamente qué se debe entender
por bases en una determinada competencia.
Por tanto se pasa de un concepto material
en una determinada época, como decimos muy
incipiente en lo que es la andadura del tribunal
constitucional, a un concepto formal a partir
de estas sentencias o pronunciamientos del año 88.
A partir de aquí nos encontramos con que
respecto a ese concepto formal se aquilata
que no es lo mismo que exista una reserva de
ley para regular las bases, porque de hecho
surge el problema del rango, cuál debe ser
el rango de la legislación de las bases y
por tanto el rango se establece que puede
explicitarse con una conveniencia de ley formal
pero que en cualquier caso, dice el tribunal,
a posteriori en una serie de sentencias que
tienen la puerta a una nueva jurisprudencia,
podrá también el reglamento de manera excepcional
regular el aspecto de las bases en determinadas
competencias exclusivas del Estado.
Y por tanto cuando la materia así lo indique
debido a su naturaleza cambiante, marcadamente
técnica, coyuntural, podrá el reglamento
de manera excepcional también regular lo
que es básico y por tanto lo que se atribuye
a la competencia del Estado sobre esa materia.
Bien, y por último cabe decir que es necesario
un control lógicamente sobre la legislación
en materia de bases sobre una determinada
competencia y el desarrollo autonómico que
como decíamos al principio no se restringe
solo a la legislación sino que permite el
ámbito ejecutivo reglamentario de control
de inspección y por lo tanto el control del
Tribunal Constitucional ha sido de alguna
forma ejemplificado a través de muchos y
diversos pronunciamientos en los que de alguna
forma esa ilustración en la evolución de
la noción materia, noción formal, rango
de ley, no reserva de ley, posibilidad de
reglamento viene a concretar que aunque
las Cortes Generales deberán establecer qué
es lo que haya de entenderse por básico, dice
la sentencia 182 y en su fundamento jurídico
primero, en caso necesario será este tribunal
el competente para decirlo en su calidad de
intérprete supremo de la Constitución.
Y por lo tanto nos vamos a encontrar con que
habrá que inferir qué es lo básico en cada
idea, aparte de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional.
Muchas gracias.