Ley de delegación y decreto legislativo.
Estas dos herramientas normativas de nuestro ordenamiento jurídico
surgen precisamente debido al fenómeno de la legislación delegada.
La legislación delegada está regulada en nuestro ordenamiento jurídico
en los artículos 82 a 85 de la Constitución Española de 1978.
Podríamos de alguna forma definir el fenómeno de la
delegación legislativa como aquel acto dispositivo
mediante el cual un sujeto fundándose en su propia competencia,
en este caso sería el Parlamento, fundándose en su
propia competencia, es decir, la potestad legislativa,
determina en ese acto de disposición sobre su competencia
atribuir a otro poder la capacidad de obtener
regulación sobre esa misma competencia
con la misma legitimidad y eficacia que
si hubiese sido el titular de la misma.
Y las características, los límites formales
y materiales de este acto dispositivo
se contienen precisamente en esa ley de delegación,
que es la herramienta que va a, de
alguna forma, establecer la hoja de ruta
para regular en el aspecto material y en
el aspecto formal ese acto de delegación.
Pues bien, este fenómeno de la delegación
tiene dos herramientas, como hemos dicho,
por una parte la ley de la delegación
y por otra parte el resultado o fruto de esa delegación,
que es el decreto legislativo, es decir,
el artículo 82 de la Constitución Española
establece que el Parlamento podrá delegar en el Gobierno
la facultad de dictar normas con rango de ley.
¿Cuál es el origen de la legislación delegada?
El origen de la legislación delegada, de alguna manera,
podemos encontrar en los textos del constitucionalismo histórico,
que ya se regula por primera vez en la Constitución,
Estatuto Real de 1834 se hace referencia
y se habla de una especie de procedimiento
de autorización legislativa al Gobierno.
Con posterioridad, en la Constitución de 1876
se utiliza esta técnica de legislación delegada,
pero no tiene apenas regulación, límites ni control.
La época de mayor esplendor, quizá podríamos decir,
puesto que el ejemplo lo va a dar el Código
Civil, es la época de la restauración,
en la que el fenómeno de la delegación legislativa
tiene su máximo esplendor a través, precisamente,
del decreto legislativo del Código Civil,
que surge como decreto legislativo de texto
refundido en 1888 y que procede de una ley de bases.
Tendremos que analizar que, con posterioridad,
la Constitución de 1961 de la II República
también recoge en su artículo 61 este fenómeno de delegación legislativa,
haciendo referencia a una serie de pautas ya de limitación
en cuanto a restricciones materiales y formales
para poder ejercitar una adecuación al máximo
entre el fenómeno de delegación legislativa
y el resultado del mismo o decreto legislativo.
Posteriormente, en el periodo franquista,
empiezan a regularse a través de otro tipo de leyes,
límites, materiales, principios, pautas,
para efectuar con mayor precisión y rigor
el fenómeno de delegación legislativa.
Y nos encontramos con la Ley de Régimen Juríco
de la Administración del Estado del año
1957, que regula también en el artículo 10
la posibilidad de elaborar este tipo de normas
y establece la necesidad de que sean acordadas
por el Consejo de Ministros y que exista un
dictamen vinculante del Consejo de Estado
sobre la conveniencia del contenido del decreto legislativo.
Con posterioridad, la Ley General Tributaria
también recoge esa ley de 1963 en su artículo 10,
la posibilidad de elaborar decretos legislativos,
si bien introduce un elemento importante,
que será la doctrina que después recupera años más tarde
el profesor Eduardo García de Enterría,
que es aquella doctrina por la que la necesidad
de un control que viene ya de épocas anteriores
entre la adecuación del decreto legislativo
y la ley de delegación debe plasmarse con cierto rigor.
Y por tanto, aquellos decretos legislativos
que excedan o que no respeten escrupulosamente
el contenido de la ley de delegación,
de alguna forma deberán degradarse a rango reglamentario
y perder, por tanto, los privilegios de tener rango formal de ley.
Esto es introducido, como digo, por el artículo 11
de la Ley General Tributaria, pero se recupera
con posterioridad también en la época franquista.
A pesar de eso, tanto los artículos 51 como 52
de la Ley Orgánica del Estado en la época franquista,
ley de 1967, es una época en la que se cometen
muchísimos excesos a través del decreto legislativo
y en la que, a pesar de los controles que existen
regulados normativamente, el decreto muchas veces
incumple el propio contenido de la ley de delegación.
Tenemos dos sentencias importantes del Tribunal Supremo
también preocupadas acerca de este control
del decreto legislativo y su adecuación.
Una del año 69, la sentencia del Tribunal Supremo
de 23 de mayo de 1969, que establece la necesidad
en los supuestos de infracción del procedimiento
o de falta de adecuación entre el decreto legislativo
y la ley de delegación, la necesidad de degradación
de rango, pero si bien se aplica en este momento
tan solo para los decretos legislativos de texto refundido.
Habrá que esperar a otra sentencia de 6 de julio
del año 1977, también del mismo órgano
del Tribunal Supremo, para hacer ampliable
este control y, por tanto, degradación de rango
a los decretos legislativos también de texto articulado.
Por otra parte, en relación a la regulación
del decreto legislativo en la Constitución Española
decíamos que son los artículos 82 a 85
los que se encargan de regular todo lo relativo
al fenómeno de la delegación legislativa.
Decíamos que el artículo 82 establece
que las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno
normas con rango de ley sin que puedan irrumpir
en el contenido de las materias reservadas
en el artículo anterior. Esto es el artículo 81
que tanto en su apartado primero como en su apartado segundo
se refiere a la regulación de las leyes orgánicas.
Es importante subrayar que se establece
el rango de ley para este tipo de normas,
es decir, el producto derivado de esa delegación
legislativa y controlado formal y materialmente
por la ley de delegación es el decreto legislativo
que obtiene automáticamente rango de ley
y, por tanto, estará sometido en un control
de constitucionalidad al Tribunal Constitucional.
¿Cuál es la tipología que presenta nuestro texto constitucional respecto
de los diversos decretos legislativos?
Tenemos dos tipos de decretos legislativos
en función de la ley de delegación que los habilite.
Si la ley de delegación es una ley de bases,
tal como establece el artículo 82 apartado 4,
el fenómeno decreto legislativo resultante
será un fenómeno de texto artículo,
por tanto, un decreto legislativo que se ajuste
a esa ley de bases parlamentaria estableciendo
en primer lugar el objeto y alcance de la delegación,
será una delegación como veremos expresa,
atasada, concreta, que fije y que delimite
los principios y los criterios sin que quepa
ningún tipo de arbitrariedad por parte del
desarrollo en el decreto legislativo gubernativo
y se prohíbe el carácter retroactivo de la misma.
Pero si por el contrario nos encontramos
frente a un decreto legislativo que procede
de una ley de delegación ordinaria de
refundición, el resultado será otro tipo distinto
de decreto legislativo y este decreto
legislativo también llamado de texto articulado,
podrá según el artículo 82.5 de la Constitución Española
ser de dos tipos, si el texto resultante
es una mera formulación de un texto único
que pretende articular, sistematizar,
ordenar una serie de disposiciones legislativas existente,
en este caso sí con carácter retroactivo
a diferencia del supuesto anterior,
hablaremos de un tipo de decreto legislativo
de texto refundido, mientras si por el contrario
se permite como muy bien dice el texto constitucional
regularizar, aclarar o armonizar, en este caso en la medida en que existe
una cierta capacidad de innovación por parte del gobierno,
se habla de un decreto legislativo de texto refundido
con una quizá mayor capacidad de creación,
entre comillas, si bien tasada por supuesto
en todos los aspectos como veremos a
continuación, por la ley de delegación.
Por último se establece en el artículo 82.
6 de la Constitución la posibilidad del control
sobre el decreto legislativo resultante
de esa ley de delegación, se establece que además
del control ordinario por los tribunales
se podrán articular formas adicionales de control.
Bien, ¿cuáles son las normas, podremos decir,
generales derivadas, desprendidas de este artículo 82.
85 en la aplicación de los decretos legislativos?
Por una parte hemos dicho que la delegación
ha de hacerse siempre por ley, no cabe que ese fenómeno
delegativo utilice una norma de distinto rango.
En segundo lugar se debe otorgar al
gobierno ningún caso con carácter subjetivo
a un ministro, a un miembro a título individual,
sino al gobierno con carácter general.
Se hará además sobre materias concretas,
no cabe una delegación ambigua, indeterminada,
imprecisa, sobre un espectro de temas,
la delegación deberá ser concreta y por tanto
se establece de alguna forma esa acotación
en la prohibición de las materias del artículo 81,
pero si bien otras materias que están prohibidas
y sobre las que no cabe delegación legislativa
se infieren del propio articulado de la Constitución,
es el caso por ejemplo de la reforma de la Constitución,
es el caso por ejemplo de la Ley de Presupuestos
Generales del Estado, o es el caso por ejemplo del tema
de los tratados internacionales, materias que por supuesto
están vetadas para el desarrollo vía decreto legislativo.
A su vez la delegación ha de ser siempre expresa,
no cabe inferirla, deducirla y por último
ha de fijar un plazo, puesto que temporalmente
debe estar perfectamente delimitada,
cabiendo por último la posibilidad de revocación.
Una vez que se ha elaborado esa ley de delegación
y se ha abierto el plazo para que lleguemos al resultado final
y por tanto a ese decreto legislativo, cabe o bien la revocación expresa,
porque se considera por el Parlamento que esa ley de delegación
que está aplicativa en ese momento debe derogarse,
o bien porque tácitamente se comienza la tramitación formal
con una ley del mismo contenido introducido en la ley de delegación.
En cuanto a la elaboración y producción del decreto legislativo,
no existe en nuestro ordenamiento jurídico de forma expresa
una hoja de ruta o protocolo transformada en artículos,
en ninguna norma que nos dé las pautas
de cómo elaborar un decreto legislativo.
Sabemos que existen esas pautas materiales y formales,
esas restricciones, esas características derivadas
de los artículos que hemos descifrado de la Constitución,
pero no existe por el contrario una ley concreta
donde se regule cómo debe elaborarse el decreto legislativo.
Y para eso debemos de alguna forma tratar de sistematizar
algunas rasgos, algunas características que sí debe cumplir
el decreto legislativo en su elaboración.
Primero, se debe hacer referencia a la normativa, por tanto,
de elaboración de las disposiciones generales del Gobierno.
Sí que será obligatorio el dictamen del Consejo de Estado,
tal como establece la propia ley del Consejo de Estado,
la Ley Orgánica 3/1980, que ha sido recientemente reformada
por la Ley Orgánica 4/2011, y el artículo 21.
1 de esta Ley Orgánica del Consejo de Estado establece
como absolutamente inexcusable, puesto que de su no observancia
derivará la inconstitucionalidad, el dictamen del Consejo de Estado.
Además, el decreto legislativo exige una aprobación
con carácter definitivo por parte del
Gobierno reunido en Consejo de Ministros.
Se someterá con posterioridad a la firma del Rey,
según establece el artículo apartado F de la Constitución Española,
se publicará en el Boletín Oficial del Estado,
y además también vemos que en el artículo 28,
apartado segundo de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional,
se establece que no solamente está vetada toda la materia
reserva de ley orgánica artículo 81 de la Constitución,
sino que tampoco el decreto legislativo podrá modificar
o derogar una ley que está aprobada con esta
naturaleza, con esta naturaleza de ley orgánica.
Pues bien, sentadas ya las características propias
de elaboración del decreto legislativo, y vista su tipología,
resta sin más analizar el último de los aspectos
en materia de delegación legislativa del producto,
o esa derivación de la ley de delegación,
que como ya llevamos diciendo es el decreto legislativo.
El control jurisdiccional de esa delegación legislativa.
Decíamos que el artículo 82, apartado sexto,
se refiere sin perjuicio del control ordinario de los tribunales
a la posibilidad de formas adicionales de control.
En primer lugar, y con carácter de norma con rango de ley,
el decreto legislativo deberá ser sometido por tanto
a un control de constitucionalidad que sabemos que ostenta
con carácter exclusivo el Tribunal Constitucional.
Cabe en segundo lugar un tipo de control parlamentario,
tal como se desprende del artículo 153 del reglamento del Congreso,
y por tanto se establece o habilita, según el tenor de dicho precepto,
un plazo de un mes para que en este periodo se puedan presentar
o bien por los parlamentarios a título individual,
o bien por los propios grupos, quejas en relación a la elaboración
y el contenido del propio decreto legislativo.
En caso de que no se presentase ninguna queja,
automáticamente queda confirmada la
validez y plena aplicabilidad del mismo.
Pero si se presentasen quejas, se recogerán a través de la mesa,
que las canalizará la comisión competente, por razón de la materia,
para que elabore el correspondiente
dictamen y se debata el mismo en el Pleno.
Y por último se plantea el problema de la doctrina de los ultravíres
en cuanto al control jurisdiccional de aquellos decretos legislativos
que excedan de forma manifiesta, flagrante y evidente,
el contenido de la ley de delegación, y por tanto de una forma sencilla
y directa se perciba esa falta de adecuación entre la ley de delegación
y su resultado producto final, que es el decreto legislativo.
En este caso la doctrina de los ultravíres, de alguna forma estructurada
por el profesor García de Enterría, plantea la necesidad de degradar
a rango reglamentario ese decreto legislativo,
que es fruto de una extralimitación con relación a la ley de delegación.
Y por tanto ese reenvío recepticio implicaría que su control
automáticamente pasaría a permitir la inaplicación,
por el tribunal ordinario, de un decreto legislativo
que adquiere ese rango reglamentario, porque por el hecho de ser ultravíres
excede o extralimita la ley de delegación.
En cualquier caso vemos que se están mezclando aspectos de eficacia
y de validez, que son dos grandes parámetros en el
análisis del control jurisdiccional de la norma.
Podemos ver que la evolución en este sentido, de un aspecto
dominantemente disperso y divergente, y sobre
el que incluso el Tribunal Constitucional
no ha tenido siempre la misma opinión, hemos encontrado
con una línea argumental inducida de la propia
jurisprudencia del Tribunal Constitucional,
que por una parte demuestra que en un primer momento, y así
sentencias por ejemplo 29.82 o 51.82 del Tribunal Constitucional,
entienden que es competencia del propio tribunal el control
de la constitucionalidad de estos decretos legislativos ultravíres
a través de la cuestión de inconstitucionalidad, tal como reconoce
el artículo 163 de la Constitución Española, el 27.
2b de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
Pero nos encontramos con posterioridad sentencias como la 47.
84 en la que el Tribunal Constitucional reconoce la competencia
a la jurisdicción ordinaria sobre
estos decretos legislativos ultravíres.
No obstante, tiempo después, en el auto 69.83 nos encontramos
que es rechazado por el Tribunal Constitucional una cuestión
de inconstitucionalidad por entender que es la jurisdicción la que debe
sin más inaplicar el decreto legislativo ultravíres, aplicando esa
doctrina García de Enterría de la degradación de rango y por tanto
de reenvío recepticio. En cualquier caso, observamos que es un tema
doctrinalmente no convergente, pero que en cualquier caso
la premisa o punto de partida es que en función del artículo 82
de la Constitución, que atribuye rango
de ley a los decretos legislativos
en principio y con carácter directo, cabe sin más el control de
constitucionalidad por el máximo intérprete de la Constitución
y el que ostenta el monopolio absoluto de este control de
constitucionalidad que es el Tribunal Constitucional.