Vamos a hablar del
marco constitucional de la función pública.
Hay que tener en cuenta que la Constitución expresamente
contiene escasas referencias a la función pública.
Hay una serie de referencias directas y luego también unas consecuencias
que indirectamente se derivan del propio sistema constitucional.
Entre éstas habría que tener en cuenta, como digo,
que no hay un modelo constitucional de función pública.
Lo que de las previsiones constitucional
es respecto a la función pública se deriva es un
son unas características y unos principios que evidentemente
van a informar todo el sistema de función pública,
sin perjuicio de
que posteriormente el legislador para cada administración
tenga un margen de maniobra muy, muy amplio
para establecer modelos diferentes y optar por
sistemas muy amplios y heterogéneos.
Entre las primeras características derivadas
directamente de la Constitución
que informan nuestro modelo de función pública,
por decirlo de alguna manera, desde la perspectiva constitucional,
evidentemente hay que partir de la base de la descentralización
territorial que ha operado nuestra Constitución de 1978.
La Constitución de 1978 ha alumbrado
no ya nuevas administraciones que lo ha hecho
en el caso de las comunidades autónomas,
sino que incluso algunas de ellas, algunas administraciones
territoriales anteriores, las ha cualificado
de una manera esencial como es la Administración local.
Y al dotar a esta Administración local de una autonomía local
constitucionalmente garantizada, eso va a tener
y debe tener también consecuencias sobre la función pública.
El resultado, el panorama que se nos presenta
de la distribución territorial del poder,
es una serie de administraciones territoriales
la Administración del Estado, las comunidades autónomas
y las entidades locales que evidentemente
van a tener una capacidad
de organizar sus propias funciones públicas.
Veremos posteriormente cómo se articula esa distribución
de competencias.
Otra característica que también se deriva. Del.
Modelo constitucional
de la Constitución
es el debate que se planteó sobre la posibilidad de que
hubiese personal laboral al servicio de las administraciones públicas.
La tradición española desde el siglo 19
es que el vínculo del personal al servicio de las
administraciones públicas es un vínculo jurídico público,
un vínculo de derecho administrativo.
Y de hecho, es ese régimen jurídico específico el
que a lo largo del siglo 19 y 20 se va creando al servicio
de la Administración pública para que el personal
trabaje a su servicio.
A partir de los años 60, en la Ley del 63 64
se da entrada, aunque es cierto que. En.
La evolución
histórica anterior había personal al servicio de Administración pública
que no estaba sometido a ese nuevo régimen, con lo cual hoy ya vemos
unos antecedentes de contrataciones no públicas o a veces públicas,
pero no el nuevo régimen funcionarial que se estaba generando.
Pero desde el 63, 64 y sobre todo
con posterioridad, con
posterioridad a la Constitución española,
se hace una opción, se es, se
se apuesta por introducir cuantitativa y cualitativamente con
más intensidad al personal laboral en las administraciones públicas.
Esto plantea una serie de problemas,
incluso desde la perspectiva constitucional,
que obligaron al Tribunal Constitucional en esa sentencia
99 de 1987 a establecer, por un lado,
la posibilidad de que personal laboral trabaje en
servicios a administraciones públicas, pero también.
A. Advertir que, en principio,
la opción general sería el vínculo funcionarial.
Lo veremos ahora con un poco más detenimiento.
El tercer aspecto a tener en cuenta es la incidencia de los derechos
fundamentales sobre la función pública en particular.
Dos de ellos el artículo 23.
Dos de la Constitución.
El derecho de acceso en condiciones de
igualdad a la función pública y también
una incidencia muy importante, va a tener el reconocimiento
de la libertad sindical.
También para los funcionarios públicos.
Aunque aquí la Constitución señalará que con las peculiaridades
que prevea el régimen jurídico funcionarial.
El caso es que de esa libertad sindical
se va a derivar no sólo la actuación sindical propia,
sino el procedimiento de negociación colectiva, matizando, por tanto,
una de las características fundamentales del régimen estatutario
de los funcionarios públicos, que es la unilateralidad
en cuanto a la determinación del régimen jurídico de los funcionarios
que a partir de ahora, al reconocer esta libertad sindical
y posteriormente a la negociación colectiva de los funcionarios
públicos, va a tener que introducir.
Un. Elemento apasionado, sobre todo en el procedimiento,
pero también en los frutos de pactos y acuerdos.
En cuanto al régimen jurídico de los funcionarios,
de manera más directa
tendríamos que la Constitución.
Las dos previsiones fundamentales explícitas
que hace la Constitución sobre la función pública
son la reserva de ley del artículo 103 tres de la Constitución,
en virtud del cual el régimen
jurídico de los funcionarios debe ser regulado por ley.
Y la segunda gran previsión, evidentemente,
a la que hacíamos referencia anteriormente,
es la distribución de competencias entre esas diferentes
administraciones que alumbrado nuestra Constitución
o que ha cualificado nuevamente de una forma decisiva según las
los principios constitucionales
de la Constitución de 1978.
Entrando en uno de los aspectos ya mencionados.
El de.
Funcionarios y laborales en la función pública,
decíamos que el Tribunal Constitucional debió pronunciarse
además para solucionar
o zanjar un vivo debate que se planteó
a principios de los años 80
o a lo largo de la década de los 80 del pasado siglo,
sobre la posibilidad de que existiera personal laboral
al servicio de las administraciones públicas,
toda vez que la Constitución no hace referencia a esa posibilidad.
Y si,
en cambio, menciona explícitamente recogiendo la tradición
de la administración pública española desde el siglo 19, hace
única y exclusivamente referencia a los funcionarios públicos,
hubo una corriente doctrinal que sostenía
que el vínculo laboral no era posible en las administraciones públicas.
El Tribunal Constitucional,
en esa sentencia de 99.987,
hizo dos afirmaciones,
interpretando, por tanto, los principios constitucionales
a este respecto que van a tener ya desde entonces. Y.
Probablemente para siempre, a pesar de matizaciones
que se intentan hacer un tanto voluntaristas.
Dos pronunciamientos que, como digo, van a informar
decisivamente como una de las grandes características
de nuestra función pública.
En primer lugar, va a decir.
Que el vínculo.
Laboral no está explícitamente prohibido
en la Constitución y, por tanto, está permitido.
Pero eso sí
que al mencionar la Constitución
es precisamente solo el vínculo funcionarial.
Estos, los funcionarios, serán la regla
y el personal laboral en la administración pública
será la excepción para una serie de
terminada y concreta de puestos.
Este pronunciamiento y esta interpretación.
Habla.
De una manera
muy significa activa de opción funcionarial preferencial, una
opción preferente de la Constitución por el vínculo funcionarial.
Como digo, va a tener una consecuencia
para nuestro sistema de función pública,
consecuencia que va a ser decisiva.
Y es que tanto desde un punto de vista cuantitativo como
desde el punto de vista cualitativo de las funciones que desempeñan,
el vínculo funcionarial es el que en principio
debe ser elegido por las administraciones públicas
para nombrar, seleccionar personal
a su servicio.
La excepción el vínculo laboral.
Contratar personal laboral que se rige conforme al derecho laboral,
determina que la Administración no sólo tiene que identificar
los puestos concretos y específicos que deben ser ocupados
por personal laboral o que pueden ser ocupados
por personal laboral, sino que además debe justificar
por qué ese puesto puede ser ocupado por
personal laboral en lugar de por personal funcionarial.
Esto posteriormente y en la actualidad como veremos
en otros momento, en otro momento
será articulado de una manera
un tanto imperfecta por el legislador de 2007.
El Estatuto Básico del Empleado Público.
Identificando además un núcleo esencial de funciones
que necesariamente deben ser desempeñadas por funcionarios.
En cualquier caso, esta dicotomía
de personal funcionario y de personal laboral.
Va. Ya a partir de este momento. A.
Sobrevolar en todo momento
nuestro sistema de función pública,
no sólo desde el punto de vista de la gestión
de recursos humanos por parte de las Administraciones públicas,
que a la hora de configurar sus burocracias,
a la hora de configurar las plantillas,
de aprobar las relaciones de puestos de trabajo,
tienen que optar en esa decisión primaria
por un vínculo funcionarial o por un vínculo laboral,
sino que además también va a generar muchísima conflictividad
por no sólo por el régimen diferente
al que se les somete,
sino también porque, evidentemente los, por ejemplo,
los procesos de selección de uno y otro son muy diferentes.
En cualquier caso, lo veremos en el tema
dedicado expresamente a las clases de personal.
Algunas consideraciones, ya que estamos en esta perspectiva
constitucional, sin perjuicio de que luego, en los apartados
correspondientes de las lecciones relativas al ingreso
y a los derechos colectivos de los funcionarios,
desarrollamos de una manera más analítica
los dos grandes
derechos y libertades reconocidos en la Constitución
que más incidencia han tenido sobre la función pública,
dotándolos además de unas características muy singulares.
En el caso español, el primero es sin duda,
el derecho de acceso en condiciones de igualdad a la función pública
que recoge el artículo 23 dos de la Constitución.
Se trata
de un derecho de configuración legal.
A pesar de esta previsión constitucional.
La articulación del mismo debe ser realizada por la ley
y sobre todo.
Hay que tener en cuenta también desde esta perspectiva constitucional
que al ser estar ubicado en el artículo 23,
en el apartado
en el que está en la Constitución,
permite que profesionalmente las posibles vulneraciones
de este derecho de acceso
en condiciones de igualdad a los cargos,
a las funciones públicas, mejor dicho,
pueda ser articulado esa defensa a través
del procedimiento especial y sumario que también la Constitución prevé
que el legislador debe establecer
para proteger los derechos fundamentales y que en la actualidad
es un procedimiento, como digo, especial y sumario
muy rápido, relativamente rápido para lo que es nuestro.
El funcionamiento de nuestra justicia,
que es el
proceso para la protección de los derechos fundamentales.
Lo cual también desde el punto de vista,
como digo, de defensa de posibles vulneraciones de este derecho,
va a tener consecuencias prácticas importantes.
Esta articulación procesal,
como digo, es un derecho de configuración legal.
No significa que solamente la ley pueda evidentemente
regular las condiciones de acceso a la función pública.
También como veremos posteriormente, el reglamento tiene un papel
muy importante en la regulación normativa de la función pública.
Lo que sí que es cierto es que el Reglamento,
aunque puede hacer regulaciones que incidan sobre este derecho,
lo que no puede hacer es introducir nuevos y diferentes requisitos
a los legalmente previstos en los procedimientos de acceso,
restringiendo por tanto el derecho de acceso
en un momento dado, en una convocatoria
o en un proceso selectivo.
Por supuesto, estamos hablando, en este caso ya de convocatorias,
es decir, de actos administrativos, pero incluso los
los reglamentos de ingreso y selección
que apruebe una administración no pueden establecer
requisitos de acceso. Como digo. Que.
Sean diferentes a los que se prevea desde la ley.
Ojo, y si la ley establece, como veremos posteriormente,
requisitos que no respetan
no ya la igualdad, sino la igualdad.
Interpretada desde la perspectiva del mérito y capacidad de artículo
103 de la Constitución. Ahora lo veremos.
También la ley podría llegar a ser incluso inconstitucional.
En cualquier caso, hay que tener en cuenta que
este derecho de acceso en condiciones de igualdad del artículo 23 dos
se aplica única y exclusivamente a los funcionarios,
sin perjuicio de que
luego el Estatuto Básico del Empleado Público recoja ese principio
para todos los empleados públicos.
Objetivamente,
podría parecer que la formulación literal
de este derecho
derecho de acceso en condiciones de igualdad a la función pública
sólo es en el momento del ingreso,
en el momento de los procedimientos de selección.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional.
Ha. Considerado que este derecho rige
a lo largo de toda la carrera del funcionario
y a lo largo de todos los mecanismos que articulan esa carrera.
También, evidentemente, los sistemas de provisión.
Y llegado el caso a cualquier elemento.
Incluso en la gestión de recursos humanos
que pudiera suponer alguna vulneración a la igualdad.
Claro,
estamos hablando de igualdad.
Derecho de acceso en condiciones de igualdad.
Se podría plantear,
si este no sería un artículo redundante con respecto al artículo
14 de la Constitución Española, que con carácter general.
Habla de
del. Principio de igualdad
que nadie puede ser discriminado por razón de nacimiento,
raza, sexo, religión, opinión El Tribunal Constitucional
ha considerado que para que no sea redundante este artículo 23.
Cuando en el marco de la función pública se invoca
una de estas causas recogidas en el artículo 14 de la Constitución
por nacimiento, raza, sexo, religión u opinión,
estaríamos entonces ante una vulneración del artículo 14.
Pero cualquier otra discriminación habría
que invocar el artículo 23
en cuanto a su operatividad.
Evidentemente, el principio de igualdad,
el derecho de acceso en condiciones de igualdad
en concreto, supone, en primer lugar, una igualdad ante la ley.
Es decir, que la Administración tiene que aplicar la ley
en condiciones de igualdad.
La ley. La normativa ya establecida,
La Administración no puede discriminar.
Pero también con carácter previo.
Es igualdad en la ley.
Es decir, que las previsiones generales
que establece la ley no digamos ya el reglamento, por supuesto.
Pero ya en las previsiones generales que establece la
ley, la Ley de Función Pública.
Pero cualquier otra. Ley en.
El ámbito educativo, sanitario
o que regule algún proceso de reordenación.
O. De gestión de crisis, lo que no puede hacer la ley es
establecer diferencias que carezcan de una fundamentación razonable.
Pero sobre todo esto es muy importante que no guarden
relación con el principio de mérito y capacidad,
el del
artículo 103 de la Constitución, que luego veremos.
Es decir, que la única, por decirlo
de alguna manera, la única discriminación.
Entendiendo la única diferenciación que se puede hacer en el marco de la
función pública es la relativa a los al mérito y capacidad.
No se trata de un igualita mismo,
no se trata de que todo el mundo
tiene derecho a acceder a la función pública.
Todos tenemos un derecho potencial,
pero el derecho concreto, articulado y actual,
la Administración diferenciará en función del mérito y capacidad.
Porque ese es el otro gran principio, uno de los dos grandes principios
igualdad y mérito y capacidad que constitucionalmente informan.
La. Gestión y la regulación de la función pública.
Pero cualquier otra consideración que no haga referencia
al mérito y a la capacidad.
Pensemos, pues, la pertenencia
a un colectivo determinado, el nacimiento.
En un.
En una determinada región, comunidad autónoma o entidad
local, etcétera Eso serían
requisitos o méritos.
Que. En el caso de los méritos es un poco más peculiar.
Lo veremos en su momento cuando hablemos. De.
Los sistemas de provisión.
Pero sobre todo no se pueden establecer requisitos que vulneren.
La la.
Que no tengan relación con el mérito y capacidad.
Por ejemplo.
Sólo pueden acceder a la función
pública a un proceso selectivo determinado de este Ayuntamiento.
Los que estén empadronados en el mismo.
Eso sería un requisito que vulnera evidentemente. La.
El derecho de acceso.
Pero sobre todo porque no tiene
ninguna vinculación con el mérito y capacidad.
Bien.
Y luego no sólo que esos requisitos tengan
una referencia al principio de mérito y capacidad,
sino que también se formulen de una manera abstracta y general
para evitar referencias individualizadas.
Es decir, lo que patólogos gicamente sería
el configurar una norma
para beneficiar a una persona o a un colectivo determinado.
Bien.
Ha habido casos o supuestos un tanto
singulares como es el caso de las oposiciones
o turnos restringidos.
Cuando la ley delimita el ámbito objetivo de los sujetos
que pueden acceder a la función
pública a través de un proceso selectivo determinado.
Que aquí el Tribunal Constitucional
ha mantenido un equilibrio permitido.
Esas situaciones excepcionales precisamente
en aras de las circunstancias determinadas que fuesen.
Pero de una manera indiscriminada.
No pueden establecerse colectivos
únicos y exclusivos que puedan.
De. Manera restrictiva acceder a la función pública
en detrimento de todos los demás.
Otro problema que se ha planteado en virtud del artículo
23 dos de la Constitución es la consideración de méritos al personal
ya al servicio de la Administración, es decir, la antigüedad
y la experiencia como un requisito, como un mérito para acceder.
En el caso del mérito, evidentemente también,
sobre todo en los procesos de
concurso, concurso oposición, donde los méritos
en unos determinados méritos tienen también un peso determinado.
También,
claro, una sobre valoración de los méritos
también puede tener en última instancia, un falseamiento.
Puede producir un falseamiento del proceso selectivo.
Aquí el Tribunal Constitucional admitiendo esa posibilidad de
que en los procesos selectivos evidentemente no sólo se
se se valore las pruebas prácticas o las pruebas teóricas,
es decir, las oposiciones, sino también una fase de méritos.
Siempre ha considerado
que la ponderación de los méritos, el peso de los méritos
en ese proceso selectivo no puede ser desproporcionado.
Este tipo de concursos oposiciones.
Pues ha habido ámbitos donde tienen una vigencia muy importante.
Pensemos sobre todo en el ámbito educativo.
También en el ámbito sanitario.
Bien.
En cuanto a la libertad sindical.
Insisto que lo veremos con más detenimiento también como se articula
cuando desarrollemos los derechos colectivos de los funcionarios.
Hay que tener en cuenta que
la libertad sindical que se proclama en el artículo 28 de la Constitución
se proclama de todos los trabajadores, y también
se considero que también de los empleados públicos,
de los funcionarios públicos.
La Ley Orgánica de Libertad Sindical, cuando se aprueba en su momento
habla de todos los trabajadores, incluyendo también
los del sector público.
Lo único que ocurre es que la Constitución, reconociendo
ese ese derecho de sindicación a los funcionarios,
pensemos que anteriormente no lo tenían reconocido.
Sí que dice que la ley regulará las peculiaridades del ejercicio
de ese derecho sindical en el ámbito de la función pública.
Por tanto, el régimen estatutario de los funcionarios
regula expresamente y explícitamente
ese derecho colectivo
de los funcionarios.
Bueno, lo que ha ocurrido, insisto, de esa libertad sindical.
Que la.
Ley Orgánica de Libertad
Sindical de 1985 reconoce a todos los trabajadores.
El Tribunal Constitucional sí que dejó muy claro que
de esa libertad sindical no se derivaba necesariamente
la negociación colectiva como una consecuencia ineluctable,
sino que era una opción que el legislador podía
establecer.
Pero no necesariamente esto ya es un.
En el fondo es un discurso retórico.
Porque las leyes específicas de función pública
que han abordado la temática sí que han reconocido
la negociación colectiva de los funcionarios públicos.
Hasta el punto
de que el Tribunal Constitucional, de una manera un tanto ambigua,
ha llegado a considerar que una vez que el legislador
ha reconocido la negociación colectiva de los funcionarios.
Como.
Una consecuencia de esa libertad sindical, pasaría a ser, por tanto,
la negociación colectiva, que es sin duda el gran arma
junto al derecho de huelga y los derechos de participación
que se articulan a través de los mecanismos
representativos que
prevé las leyes.
Sin duda.
La negociación colectiva.
El Tribunal Constitucional ha llegado a calificarlo
de contenido adicional de la libertad sindical.
En el caso de los funcionarios públicos.
Pero insistiendo de que.
Insistiendo en que se trata de una.
Un. Contenido regulado por la Ley de Función
Pública y porque es una opción legislativa.
Que. No se deriva necesariamente
de la libertad sindical, aunque hoy en día
en la práctica sería impensable un retroceso en este punto.
Y de ahí esa expresión del Tribunal Constitucional
de que la negociación colectiva
forma parte del contenido adicional de la libertad sindical.
En cualquier caso, como decíamos, la negociación colectiva
y los procedimientos e instrumentos en que se articula son instituciones
jurídico públicas del derecho de la función pública.
No son instituciones del derecho laboral.
Y eso va a tener unas consecuencias tanto en la regulación
como en sus posibles límites.
Abordando ya
los dos grandes aspectos principales de las previsiones constitucionales
sobre función pública previsiones además explícitas.
Una vez estudiado el artículo 23 dos de la Constitución, con lo primero,
con lo que nos enfrentamos es con la reserva de ley.
Es el artículo 103 tres de la Constitución,
que dice muy expresivamente que la ley regulará
el estatuto de los funcionarios públicos.
Eso tiene una consecuencia muy importante,
porque es el legislador el que debe regular.
El. Estatuto.
Qué es ese estatuto?
Es un instrumento formal?
Es una ley formal?
No necesariamente,
aunque hoy en día tenemos un estatuto básico del empleado público.
Pero ese estatuto básico del empleado Público no
es este estatuto del artículo 103 de la Constitución.
Porque aquí el artículo 103 de la Constitución
habla de estatuto en el sentido material sustantivo, es decir,
el régimen jurídico fundamental de los funcionarios públicos.
Es el que.
Debe ser regulado por ley.
Insisto que esto tiene dos consecuencias fundamentales.
La primera, la obligación para el legislador de establecer él,
a través de instrumentos legislativos con rango de ley,
ese régimen jurídico de los funcionarios públicos.
Por tanto, no puede ser la Administración
la que a través de reglamentos establezca
ese estatuto de los funcionarios públicos.
Dicho esto,
hay que entenderlo porque es evidente que la función pública,
la mayor parte de la normativa, es reglamentaria.
Cómo es posible si el artículo 103 de la Constitución
dice que es la ley la que debe regular
el estatuto de los funcionarios públicos?
El Estatuto
en sentido del régimen jurídico de los funcionarios públicos?
Cómo es posible que el Reglamento tenga esa importancia cuantitativa
en la función pública, en el régimen funcionarial?
Pues porque ese estatuto de los funcionarios públicos
al que hace referencia el artículo 103 tres de la Constitución
se limita o debería limitarse en principio,
en lo que es la obligación para el legislador de regular por ley
se constriñe o
en principio debe cumplirse,
estableciendo las determinaciones esenciales.
Lo fundamental, lo importante.
El legislador no tiene que regular todo por ley.
Hay un aspecto los aspectos esenciales
del régimen jurídico funcionarial que debe ser regulado por ley.
Pero no todo debe ser regulado por ley.
Aquí, evidentemente, hay un equilibrio entre la ley
y el reglamento,
que ahora veremos con un poco más de detenimiento.
Sin embargo,
una palabra sobre el
porqué de esta reserva de ley, por qué la Constitución
ha establecido esta obligación en última instancia.
Esta cautela como ahora veremos, de que sea la ley
la que regule el régimen de los funcionarios públicos.
En primer lugar.
Como protección a los propios funcionarios
de la experiencia histórica.
Especialmente en el siglo xix.
Se observa que
ante la mutabilidad del reglamento que la Administración.
Aunque tenga que seguir un procedimiento
que el paciente de elaboración y modificación de reglamentos.
Evidentemente es mucho más sencillo que el procedimiento legislativo.
Aparte de que la Administración sigue un procedimiento.
Pero ella es la que decide.
El procedimiento legislativo
tiene otras variables de mayorías parlamentarias.
Etcétera de transparencia, de participación y.
Y bueno, incluso de tiempos.
Ante esa mutable y esa posibilidad cambiante
de que la Administración
modifique continuamente el régimen jurídico de los funcionarios
y lo regula por ley, como ocurrió continuamente en el siglo xix.
La ley.
Es una defensa para los funcionarios
porque cristaliza. Y.
Congela de alguna manera
ese régimen jurídico y la administración
lo tiene que aplicar como mucho desarrollar normativamente,
pero no lo puede vulnerar.
De ahí que la ley,
la obligación de la reserva de ley,
esta institución en primer lugar,
es una garantía para los funcionarios que van a ver
sus derechos, en principio más protegidos.
Evidentemente la ley se puede cambiar,
pero como decía antes, no es lo mismo
cambiar una ley que cambiar un reglamento.
Por lo que decía,
se va a ver más protegido el régimen de los funcionarios
al estar en sus aspectos esenciales, como ahora
veremos recogido en una ley.
Pero además también.
La reserva de ley, al estar en una ley,
se ha manifestado, se ha desvelado como también
como un mecanismo de defensa del propio sistema de función pública
frente a la capacidad dispositiva que en un momento dado los propios
funcionarios, incluso cabría decir la propia Administración,
pueda disponer de ese sistema, pueda disponer,
someter o adaptar
o supeditar la normativa
a los intereses del propio colectivo funcionarial,
sobre todo una vez que se ha reconocido
la negociación colectiva como un mecanismo de participación
y de determinación del régimen jurídico de los funcionarios
para preservar que en principio es lo que debe hacer la
ley, el interés público, el interés general
a través de las determinaciones
establecidas en la ley, en ese equilibrio de derechos.
Pensemos, por ejemplo, en un equilibrio de derechos,
días de libre disposición.
Pues la ley, pues, contiene una previsión
que con un carácter general, pues pondera lo que al reconocer
eso, esos días de libre disposición se reconocen a los funcionarios.
Pero si se dejara esa, esa, esa disposición de los días de libre
disposición, la determinación, si se dejara a los propios funcionarios
en negociación con la Administración, con una administración,
imaginemos local en un momento dado que adolecía de una cierta
debilidad, porque hay una, como diríamos,
un proceso electoral en breve.
Y por ejemplo, el alcalde no quiere tener problemas
con sus empleados y reconociera pues no cinco
como dice la ley, sino 20 días de libre disposición
a los empleados públicos de esta administración.
Son un poco caricatura, pero no tanto,
porque ha habido administraciones que incluso con este ejemplo,
algunas administraciones locales se han excedido,
se han extendido cuantitativamente, pero también desde la perspectiva.
Del. Respeto de la. Ley.
Pues también desde esa perspectiva la ley
es una garantía del propio sistema, de la propia regulación.
Como decía, la reserva de ley
no significa, o mejor dicho, la reserva de ley
abarca a todas las materias que comprenden la función pública.
El artículo 103 de la Constitución hace un elenco de materias,
pero no es exhaustivo.
No quiere decir solo sobre estas materias.
La ley es la que debe establecer el régimen
jurídico, sobre todo el régimen funcionarial.
Aunque el artículo 103 de la Constitución mencione.
Fíjese que menciona unos aspectos muy importantes
el acceso a la función pública.
Y es aquí donde habla, además del acceso
de acuerdo con los principios de mérito y capacidad,
es cuando se pone en relación este artículo con el artículo 23 del
dos de la Constitución.
De esa mezcla, de esa combinación,
nos salen los dos grandes principios que
informan
la función pública española desde una perspectiva constitucional
igualdad y mérito y capacidad. También
las peculiaridades del ejercicio de su derecho de sindicación.
Lo que hablábamos antes, el sistema de incompatibilidades
lo menciona expresamente la Constitución.
Y luego una cosa un poco más abstracta las garantías
para La Imparcial idad en el ejercicio de sus funciones.
Bien.
Lo que es importante es que
desde un punto de vista de instituciones, como decía,
cubre todas las materias, todas las materias
que integran,
que integran el régimen jurídico de los funcionarios públicos,
en particular aquellas materias del régimen funcionarial
que afectan a los propios derechos de los funcionarios.
En cambio,
en la medida que.
La. Función pública no es solamente
los derechos de los funcionarios, sino también
la potestad de la administración para organizar administrativamente
la función pública, la propia organización administrativa
de plantillas de puesto de gestión, etcétera.
Esa potestad de organización
que tiene la administración y que debe tener, evidentemente
no se puede
actuar, no se puede exigir a la administración que lo actúe por ley.
Primero porque no tiene esa potestad.
Y en segundo lugar, porque sino sería operativo
todos los aspectos de organización administrativa.
Evidentemente la administración los va.
A. Establecer a través
de reglamentos y actos.
El problema es el equilibrio,
especialmente en el caso de la regulación reglamentaria,
que en ocasiones
la administración a la hora de organizar administrativamente
la función pública puede verse tentada de establecer regulaciones
que pudieran vulnerar esa reserva de ley.
Estoy pensando, por ejemplo, como ha ocurrido en alguna ocasión,
establecer en paralelo a lo establecido en la ley,
una administración, pues pretende establecer o implantar
un sistema de provisión de puestos novedoso, no previsto en la.
Ley, en.
Paralelo al previsto en la ley,
establecer unas técnicas de provisión determinadas,
vistiéndolo como organización administrativa.
El Tribunal Supremo consideró que ahí se estaban afectando
elementos que debían ser establecidos por la ley.
Esto, insisto, va a ser una constante que va a aprender
sobre todas las instituciones del régimen funcionarial
y que nos encontraremos tanto en situaciones administrativas
Provisión, por supuesto, derecho, sistema, etcétera.
Lo que sí que es importante es el alcance intensivo
de la reserva de ley.
Es decir, que el hecho de que una materia del régimen
funcionarial de base regulada por ley no significa
que todo deba ser regulado por ley.
Decíamos antes que solo las determinaciones esenciales,
no todo el régimen de
situaciones administrativas tiene que ser establecido por la ley.
Los elementos esenciales, si
la previsión de una determinada situación administrativa
debe ser regulada por ley,
porque es siempre una excepción al servicio activo
por los servicios especiales.
Las circunstancias en las que se
puede acoger a una persona, servicios especiales
o la excedencia forzosa, la asistencia voluntaria, etcétera
Todo eso tiene que estar previsto por la ley,
pero la articulación, los elementos complementarios
que lo articulan pueden ser dejados al reglamento.
Insisto que una simple.
Panorámica del régimen jurídico funcionarial
nos da que evidentemente la ley está en la cúspide de la pirámide,
pero la gran mayoría de la normativa funcionarial
es de carácter reglamentario.
Bien, como decía, reserva de ley y reglamento, la ley se puede limitar
a los elementos esenciales, dejando al reglamento
el desarrollo técnico o instrumental de esa aplicación.
Virtualidades que tiene el Reglamento con respecto a la ley,
pues puede complementarlo, puede concretar aspectos que están
inherentes a la propia regulación reglamentaria.
Lo que no puede hacer es restringir derechos.
El Reglamento no puede restringir
derechos que están reconocidos en la ley.
También el Reglamento interpreta la ley.
Cuando la ley se ha de una manera un tanto general, puede señalar
que aquí lo que se quiere decir si la ley
habla de funcionarios de carrera, por tanto,
no tienen derecho a esta determinada situación administrativa,
pues el personal laboral y los funcionarios interinos,
evidentemente es una interpretación de la ley,
porque si la ley ya habla de funcionarios de carrera, por ejemplo,
el reglamento puede especificar, aclarar
y también el reglamento lo que puede hacer es adaptar
o particularizar la ley,
evidentemente para determinados ámbitos, determinados colectivos.
Insisto, adaptar, particularizar.
Lo que no puede hacer.
Es vulnerar nunca.
Una última palabra en relación a una cuestión
un tanto equívoca la reserva de ley,
la negociación colectiva podría parecer.
El. Reconocimiento de la negociación colectiva.
En primer lugar, significa que los pactos
y acuerdos que son consecuencia de esa negociación colectiva.
Evidentemente no pueden vulnerar la ley.
Esto puede parecer una obviedad, pero claro, si se interpretara
que la ley es una plataforma de mínimos,
es decir, es un mínimo sobre el que luego la negociación
colectiva opera y puede reconocer más derechos, puede ampliar
eso? Evidentemente no es.
Es el mecanismo como operan pactos y acuerdos con respecto a la ley.
No digamos ya una ley posterior que evidentemente prima
sobre cualquier pacto de acuerdo que estuviese establecido.
Y sobre todo, también Una última consideración al respecto
es que el hecho de que una materia deba ser regulada por ley
no impide la negociación colectiva.
Ahora, el Estatuto básico del empleado público lo deja muy claro
Todo es negociable.
Todo lo que es negociable es negociable.
También materias o aspectos.
O. Elementos que deben ser regulados por ley,
pueden ser negociados entre las organizaciones
sindicales y profesionales de funcionarios y la Administración.
Lo único que ocurre es que el resultado
de la negociación colectiva no puede ser un acuerdo
directamente aplicable con vinculación jurídica,
lo que va a derivarse de la negociación colectiva.
En ese apartado, en esa parte que es que afecta a la reserva de ley,
es la obligación por parte de la administración
de iniciar el procedimiento legislativo
a través de las potestades que como órgano de gobierno
supremo de una administración.
Evidentemente, en el caso del Estado
y de las comunidades Autónomas para presentar un proyecto de ley.
Pero no puede la negociación colectiva.
El mecanismo no es
pacto y acuerdo.
En este caso de acuerdo porque se negocia
con el órgano de gobierno superior de una administración,
pues directamente aplicable, no porque está sometido reserva de ley
y sobre todo, tampoco la otra perspectiva.
Esto como está sometido a reserva de ley.
De esto no hablamos,
no se puede hablar de todo, todo lo que se puede hablar
porque lo permite la ley.
Pero lo que ocurre es que en esos aspectos dice esto como
tiene que ser la ley, esto, la administración se obligaría
con las organizaciones sindicales y se obligaría a
presentar un proyecto de ley
ante el Parlamento nacional o regional.
Bien, por último, pero no menos importante,
la distribución de competencias en materia de función pública.
Como decíamos antes, nos encontramos con tres administraciones
el Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales.
Prescindimos de toda la administración institucional
que estas administraciones territoriales pueden alumbrar
y que evidentemente tienen unas competencias más de gestión.
Que de. Organización.
Aunque hay casos como por ejemplo el de las universidades, donde
a veces se dice cuáles son las competencias
y nos vamos a centrar en estos tres, estas tres administraciones
Estado, comunidades autónomas, entidades locales.
La primera previsión que se recoge del Estado
es que el Estado tiene competencia para establecer las bases del régimen
estatutario de los funcionarios públicos,
como todo lo que es básico, como
esta técnica básica que ha creado la Constitución Española.
Esto es una novedad en nuestro sistema político y constitucional.
Estas bases.
Son. Bases por relación a otras administraciones,
porque establecen una mínima regulación
que otras administraciones, aunque tengan también
potestad legislativa, como es el caso de las entidades políticas.
Comunidades autónomas,
deben respetar porque la Constitución ha considerado
que hay una serie de materias donde un mínimo debe ser común.
Dentro de esta gran descentralización que se ha operado
porque las comunidades autónomas, especialmente al dotarlas
la constitución de potestad legislativa, evidentemente
las comunidades autónomas
lo que tienen que respetar en principio va a ser la Constitución
y su Estatuto de Autonomía, que concreta
y articula la asunción de competencias.
Pero a partir de ahí, en principio,
en las materias sobre las que las Comunidades autónomas
han asumido competencia,
la heterogeneidad puede ser absoluta,
respetando, insisto, la Constitución.
Estas previsiones básicas, que hemos visto que son escasas,
aunque cualitativamente importantes.
Pues bien, sobre unas materias,
la Constitución consideró
sería bueno que el Estado estableciera un mínimo.
Luego las comunidades autónomas
en sus leyes establecerán muchas diferencias
porque realizarán opciones propias,
pero un mínimo tiene que haber sobre determinadas cuestiones.
Una de ellas es el régimen de los funcionarios públicos,
por consideraciones de una cierta
igualdad de derechos entre funcionarios
que, aunque trabajan para distintas administraciones,
no dejan de ser funcionarios,
sobre todo si luego hay una cierta movilidad
entre esos funcionarios, entre administración,
para que no se encuentren
una imposibilidad que en una administración
imaginemos que no es tan descabellado por la propia.
Luego posterior articulación que se ha hecho que en
que unas determinadas funciones de una administración las desempeña
un personal funcionarial y en otro en personal laboral,
pero sobre todo derechos retributivos, derechos de carrera,
etcétera Si no hay homologación, si no hay una cierta,
un mínimo común, no hay, no hay movilidad,
no hay posibilidad de que un funcionario
trabaje en una comunidad autónoma o viceversa,
o de una entidad local vaya a trabajar
a una comunidad autónoma en un momento dado.
Y claro, en una situación como la que vivimos.
Y en el.
Propio sistema, por propia racionalidad administrativa,
tiene que ser normal que un funcionario
en un momento dado de su vida
intente continuar
su carrera administrativa en otra administración,
porque ahí surge la posibilidad, Pero bueno, legislación básica.
ARTÍCULO 149 uno 18.
Como todo,
la legislación básica, evidentemente
es una opción del legislador estatal, es decir, una opción política,
que es lo básico, que deja de ser.
Lo básico es una opción política, puede ser más, puede ser menos,
se pueden incluir más cosas, se puede incluir siempre
y en última instancia, con el control del Constitucional que no agote
ni elimine la competencia de la Comunidad autónoma.
En cuanto a las bases donde se establecen
las bases, el Estado las establece en una ley, aunque excepcionalmente
el Constitucional, reconociendo que en principio debe ser la ley.
Excepcionalmente el reglamento
puede complementar la básica y nos vamos a encontrar
reglamentos en determinados ámbitos que van a tener
carácter básico y que por tanto van a ser
y van a tener una aplicación general a todas las administraciones.
Pero en principio debe ser establecido por ley.
Mayores problemas plantea
cuál es el contenido de lo básico, el contenido material de lo básico,
Hasta dónde llega lo básico Cuando el Estado
regula qué es lo que puede o debe regular el Estado
a través de su legislación básica para que sea igual
en todas las administraciones públicas.
Esa es una cuestión sumamente compleja
en cuanto a
las instituciones que conforman el régimen jurídico
de los funcionarios públicos.
Potencialmente la el Estado
puede incluirlas todas, puede incluir dentro de las bases.
Insisto, simplemente ahora estamos hablando
de decir el legislador estatal legislación básica.
Qué voy a regular en la legislación básica?
Voy a regular.
Luego veremos hasta dónde llegan las bases, pero
que regule todo puede regular, evidentemente sobre selección,
sobre ordenación de puestos, sobre provisión, sobre extinción,
sobre todo retribuciones, derechos, obligaciones, incompatibilidades.
En la práctica ha regulado todo sobre todas las materias.
Cuestión diferente es que una cosa es regular sobre la selección
y otra cosa es que esté regulado todo lo que afecta a la selección.
No, eso es lo que no puede hacer el Estado.
El Estado evidentemente dentro de un margen que en última instancia
solamente puede delimitar caso por caso, el Tribunal Constitucional
puede regular algunos aspectos básicos comunes o principios
generales.
Cuáles son los sistemas de selección
o en cuanto a las situaciones administrativas,
establecer unas situaciones administrativas básicas
en cuanto a los sistemas de provisión de puestos,
establecer unos que
la provisión de puestos se hará por concurso y el concurso
significará esto, pero luego ahí se queda.
No puede regular todo
de una materia.
Que. Forma parte del régimen funcionarial,
porque entonces estaría agotando y eliminando la competencia de las
comunidades autónomas, competencia
que han asumido éstas a través de sus Estatutos de Autonomía,
en virtud, en última instancia de la Constitución Española.
Bien,
insisto que sobre eso la legislación básica
es un tema siempre conflictivo ante el Tribunal Constitucional,
especialmente cuando el Estado ejerce su potestad legislativa básica.
Y bueno.
Hoy en día, hoy en día esa legislación básica
está integrada fundamentalmente por la Ley
siete de 2007 del Estatuto Básico del Empleado Público,
que es ese mínimo común que todas las administraciones deben respetar.
Hay legislación básica que no está en el Estatuto básico.
Sería el caso de la Ley de Incompatibilidades del 84,
pero son fundamentalmente
esos elementos básicos que el Estado ha establecido
y a partir de ellos las comunidades autónomas.
Y aprovecho para hacer una referencia a su potestad,
establecerán sus leyes de función pública porque constitucionalmente
tienen esa competencia respetando la legislación básica.
Pero una legislación básica que, insisto,
según cada caso, en cada momento, como el legislador
ha ejercido esa competencia básica, tendrá más o menos margen,
más o menos maniobra.
Pero mientras no agote su competencia y elimine la competencia
autonómica, luego las comunidades autónomas, dentro de ese margen
que le deja lo básico, establecerán sus propias leyes de función pública,
que reflejarán sus propias opciones Políticas
de función pública.
Siguiente competencia importante que ostenta el Estado.
Una que hoy en día, evidentemente tiene una gran relevancia,
la ha tenido siempre,
pero hoy en día, por las circunstan cias, ha cobrado una especial
relevancia
las bases y coordinación de la economía.
ARTÍCULO 149 uno 13.
Insisto, aquí no se regula el régimen funcionarial.
Aquí se regula un aspecto muy concreto
que tiene una repercusión económica y presupuestaria financiera
importante,
que es evidentemente el gasto público en materia de función pública.
En última instancia, o fundamentalmente las retribuciones
de los empleados públicos.
Aquí el Estado tiene una competencia para controlar el gasto público,
la masa salarial de los funcionarios públicos, los empleados públicos.
Última instancia,
el Tribunal Constitucional ha admitido.
Que. Establezca tanto límites al aumento retributivo.
Las célebres
umbrales de aumento de los sueldos,
de las retribuciones de los funcionarios públicos,
pero también puede congelar las retribuciones, cosa
que han hecho en muchas ocasiones.
Y bueno, pues eso.
El Tribunal Constitucional ha considerado que es necesario
y que forma parte de la competencia del Estado
para controlar gasto público Aquí es cierto que en los últimos años
el Estado ha forzado un poco este título competencial
intentando
camuflar o ubicar en esta competencia de gasto
público algunas medidas que indirectamente sí
tienen repercusión posteriormente sobre el gasto.
Pero no,
no serían directamente amparados
bajo el artículo 149 uno 13,
por ejemplo, la jornada laboral.
La reducción.
Mejor.
Mejor dicho, la ampliación de la jornada laboral.
También
se dictó o se quiso dictar al amparo de esta desde título competencial,
aunque lo cierto es que en ocasiones el Estado, cuando ya tiene dudas,
lo que hace es citar todos los artículos 149, uno, 18 del 13
como título competencial para dictar una determinada medida
que directa o indirectamente sí puede tener una repercusión
sobre sobre el gasto público
En última instancia, aunque eso no es una competencia,
es una virtualidad, es una eficacia que reconoce la Constitución.
El Estado, la legislación del Estado tiene presenta una relevancia
muy grande en tanto en cuanto se aplica supletoria mente.
En. Defecto de regulación.
Si una administración pública no ha regulado algún aspecto,
se aplicará, se recurrirá a la legislación del Estado.
El Estado, evidentemente,
tiene esa competencia básica
para dictar las bases de todas las administraciones públicas.
El mínimo común también tiene competencia
para dictar la Ley de Función
Pública de la Administración General del Estado
y como tradicionalmente el Estado es quien más ha ejercido
y además tiene un ordenamiento, podríamos decir completo,
pues es muy normal. Que.
Las comunidades autónomas a lo mejor no hayan ejercido
hasta las últimas consecuencias su potestad, no ya legislativa,
sino reglamentaria.
Hay comunidades autónomas
que han sido más activas a la hora de regular leyes, reglamentos
y desplazar, por tanto, la aplicación supletoria de la de la
legislación del Estado.
Pero hay administraciones autonómicas y sobre todo,
locales que no se han detenido o no se han preocupado.
A lo mejor por él, por regular, por aprobar, por pensar, por
por establecer, por determinar un reglamento determinado
sobre provisión de puestos o sobre situaciones administrativas.
Eso, en última instancia,
siempre va a quedar esa red de seguridad
que supone la legislación del Estado de aplicación supletoria.
Insisto que esto en el ámbito local es especialmente importante.
Ámbito local al que hago referencia ya en último lugar,
para terminar esta lección, que también es una
es una administración que
tiene que tener sus competencias sobre función pública.
Lo que ocurre es que las competencias función
pública de las entidades locales
van a
venir condicionadas o limitadas por el hecho
de que las entidades locales no tienen potestad legislativa
y además la distribución de competencias
también en materia de función pública, en principio
se la han repartido entre el Estado y las Comunidades autónomas.
Lo que ocurre es que legislativamente se establece
el régimen jurídico de los funcionarios,
en ocasiones con previsiones específicas sobre los funcionarios
de la administración local, con lo cual las entidades locales
solo les queda evidentemente la potestad de, por supuesto,
aplicar pero regular, desarrollar, cosa que no suelen
administraciones locales grandes, sí, pero administraciones de tamaño
mediano o pequeño evidentemente no se van a preocupar por dotarse de
una regulación exhaustiva
ni comprensiva del régimen funcionarial.
A lo mejor de sus 30 empleados o 50 empleados
van a aplicar la legislación del Estado aplicable
la Ley de Bases de Régimen Local,
el Estatuto Básico del Empleado público, la legislación de función
pública, la Comunidad autónoma en la que están situadas
y luego a lo mejor aprueban una normativa
para algún aspecto concreto, pero aplicarán supletoria de la
legislación del Estado de la comunidad.