Organización de la función pública.
En este tema vamos a analizar una serie
de elementos estructurales de la función pública.
En primer lugar, la estructura orgánica del empleo
público, es decir, las distintas administración públicas
que tienen competencias de gestión
sobre la función pública, como la Administración del Estado,
la administración de las Comunidades Autónomas.
Por supuesto, la administración local y muy importante también
la cooperación necesaria entre ellas.
También la estructura objetiva.
Es decir.
Como se organizan
formal y estructuralmente los puestos de trabajo.
Las funciones y los recursos humanos.
Cuáles son los instrumentos de ordenación de la función pública?
Y aquí hablaremos de la planificación de recursos humanos
con la oferta de empleo público
y especialmente también los registros de personal.
Haremos un hincapié muy grande
en las relaciones
de puestos de trabajo, porque el puesto de trabajo se ha dirigido
en detrimento en gran medida de los funcionarios como elemento subjetivo
en el gran elemento objetivo de organización de la función pública.
Alguna referencia a la plantilla?
Por supuesto que es esa dimensión
presupuesta de la de la función pública.
La estructura subjetiva.
Como decía la tradicional.
Por supuesto.
El elemento individual que es el funcionario.
Pero también cómo se agrupan
los funcionarios en cuerpos y escalas o o instrumentos similares.
Los grupos de clasificación de los cuerpos y escalas.
Y en último lugar
analizaremos aquí brevemente las estructuras de participación
y de representación de los funcionarios.
Es decir, los delegados y juntas de personal.
La estructura orgánica del empleo
público, como decía, hace relación a las distintas
Administraciones públicas y como se organizan internamente
para gestionar el empleo público.
No se trata aquí de analizar las competencias
sobre función pública de cada una de estas administraciones,
cosa que ya hemos analizado.
Desde una perspectiva constitucional, las competencias del Estado.
Recordemos competencias de legislación básica
y, por supuesto,
competencias de regulación propia de su propia función pública.
Las competencias de las Comunidades autónomas
y las competencias de las entidades locales.
Aquí no,
aquí lo que vamos a analizar brevemente, porque
evidentemente depende de unas decisiones
propias de cada administración de de dotarse de unos
de una organización específica o singular a la
hora de gestionar el empleo público.
Por cada una de ellas
haremos un poco de especial hincapié, evidentemente
en la administración del Estado,
porque es un poco como la referente, aunque insisto, está
en esta referencia a administración del Estado.
Es válida para la administración, para la función
pública del Estado.
Bien, en este sentido, desde una perspectiva general
válida también desde
desde el punto de vista de categorías generales o de opciones
en cuanto a la gestión del empleo público, por cada administración
nos vamos a encontrar con una tensión entre una gestión
por departamentos o por ministerios.
Una comunidad autónoma sería por consejerías
o una gestión más interdepartamental.
Históricamente, en el siglo 19, la gestión
era eminentemente ministerial y con el paso del tiempo,
con esa idea de ir racionalizando, de ir
incluso regulando con carácter general y gestionando
los medios humanos al servicio de las administraciones,
se fue erigiendo una necesidad, surgiendo la necesidad
de que alguna instancia, alguna, algún órgano
dentro de la administración, en el caso del Estado,
tuviese una serie de
competencias generales sobre toda la función pública.
Es una cosa que vemos, insisto,
es común a todas las organizaciones públicas.
También ocurrió en Francia, en Inglaterra, etc.
En gran medida
es, como digo, una necesidad interdepartamental
para aspectos que evidentemente requieren un cierto control
en ese sentido.
Por supuesto, aparte de la competencia
que el órgano de gobierno máximo de cada administración pueda ostentar.
Pues a efectos, por ejemplo, de la aprobación de acuerdos
firmados con las representaciones sindicales
o por supuesto, de la potestad reglamentaria
que se atribuye al órgano de gobierno máximo de cada administración.
En el caso, la Administración del Estado.
La aprobación de la oferta de empleo público como un instrumento general,
una serie de competencias que se atribuyen al Gobierno,
al órgano de gobierno
y evidentemente también
como función pública o como tarea pública esencial,
surge también la necesidad de atribuir o crear algún órgano
dentro de la estructura ministerial o departamental
que se encarga de la materia Administraciones Públicas.
Esta materia, especialmente en los últimos años,
ha surgido o ha sufrido una serie de avatares
en el sentido de bien ser, por ejemplo, un ministerio
específico, ministerio Administraciones Públicas, o bien,
pues,
añadirse a alguna,
alguna otra función
asumida por el Estado en forma de ministerio,
la más significativas.
Por ejemplo, la situación que se puede dar en un momento dado
uniendo dos componentes o dos tareas que son que están muy vinculadas,
incluso históricamente,
que es la materia hacienda, o lo que sería un Ministerio de
Hacienda con la materia Administraciones Públicas.
Y en este sentido, por ejemplo, el Gobierno del Partido Popular de
2012 creó muy significativamente
el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
Insisto, reconociendo
esa relación o vinculación especial que siempre ha existido
entre la materia Hacienda y la materia Administraciones
Públicas, Función Pública.
Dentro de la Administración del Estado
nos encontramos con un órgano muy singular
como es la Comisión Interministerial de Retribuciones
y su Comisión Ejecutiva, también muy conocida por su acrónimo Zephyr,
que tiene
una serie de competencias muy importantes a la hora
de aprobar las relaciones de puestos
de trabajo de la Administración General del Estado.
Por ejemplo,
fijar los niveles de
complemento de destino y específico de los distintos puestos.
Bien, como digo, bueno, pues eso es un poco la la
la organización a nivel interdepartamental
en el ámbito interdepartamental de la Administración
General del Estado, con distintas competencias y potestades.
Luego, evidentemente hay una serie de cuestiones,
una serie de técnicas,
una serie de potestades que se gestionan o se atribuyen
ya a nivel más departamental, la gestión ordinaria,
de alguna manera, de los funcionarios adscritos a los distintos
departamentos o ministerios, concesión de permisos
y licencias, la gestión de las situaciones administrativas,
la convocatoria de concursos, etcétera.
Como decía antes,
la Administración de las Comunidades Autónomas
se organizarán como cada una, bien entiendan el ejercicio de su
autonomía política y, sobre todo, su potestad de autoorganización.
Aunque de alguna manera esos criterios generales
que hemos descrito para administración del Estado
nos los vamos a encontrar también en muchas comunidades autónomas.
En el caso de la administración local,
pues la legislación local distribuye evidentemente las competencias
entre los órganos que la integran, fundamentalmente las tensiones
entre las competencias sobre función pública atribuidas al Pleno
o al alcalde, aunque en el caso de los municipios de gran población
nos encontramos con
que la Junta de Gobierno Local también
va a subir una serie de competencias importantes
entre el Pleno y el alcalde y por derivación,
la Junta de Gobierno Local.
La cuestiones que evidentemente las decisiones más importantes,
incluso las de carácter reglamentario de la potestad reglamentaria,
pero también la aprobación de la oferta de empleo público, etcétera,
o la fijación de las retribuciones, sobre todo
la promoción de la plantilla.
Esas decisiones más importantes
van a estar atribuidas al Pleno.
El alcalde va a tener una competencia más de gestión,
la aprobación de las relaciones de puestos de trabajo, etcétera,
que tienen una un componente más, más importante.
Esas competencias se van a distribuir
entre el
Pleno y el alcalde y por derivación, en la Junta de Gobierno Local.
Bueno, está esta existencia, evidentemente de distintas
administraciones.
Crea la necesidad de
establecer unos mecanismos de cooperación
entre las distintas administraciones,
pero en última instancia, para favorecer
una cierta movilidad a efectos de gestión.
Aquí ya no estamos hablando desde una perspectiva un tanto más
política o constitucional de garantizar una cierta igualdad
entre las distintas administraciones públicas.
Esa igualdad entre los funcionarios de las distintas
administraciones públicas.
Esa igualdad, como digo en,
se conseguiría desde una perspectiva más constitucional
a través de la legislación básica del Estado, que es la potestad
singular que la Constitución atribuye
al Estado.
Aquí ya nos movemos más en un plano de gestión,
de gestionar el empleo público entre todas las distintas
administraciones públicas
y adoptar una serie de acuerdos más bien técnicos para favorecer
una gestión integrada de los recursos humanos
de todas las administraciones públicas que favorezcan la movilidad
y que los distintos sistemas de función pública de cada
una de las administraciones no sean cotos cerrados
donde no exista ningún tipo de comunicación
entre ellos, con funcionario local, pueda trabajar en
la comunidad autónoma donde reside o donde está
esa administración local, o viceversa, o movilidad
entre el Estado y las comunidades autónomas.
Evidentemente, si hay muchas decisiones de gestión o de ejecución.
Evidentemente la propia legislación puede establecer muchas diferencias,
pero también se pueden establecer mecanismos,
convenios para que se homologa y no más o menos
se ejecuten determinadas decisiones o determinadas
previsiones normativas, con una cierta
similitud que permita luego esa movilidad a esos efectos.
Se creó
la Conferencia Sectorial
de Administración
Pública, que incluye a todas estas administraciones públicas
y, por supuesto,
su Comisión de Coordinación del Empleo Público,
que hace una serie de informes y de reuniones
con una eficacia relativa y discutible.
Bien, entrando ya un poco
más en lo que sea, el núcleo fundamental de la organización
del empleo público es su estructura objetiva.
Aquí, evidentemente, con lo primero que nos vamos a encontrar
ya con dentro de los instrumentos de ordenación de la función pública,
con un apartado previo que de alguna manera refleja
la necesidad de reflexión
de que
todas las administraciones públicas
tienen que hacer sobre sus recursos humanos,
y es la planificación de los recursos de esos recursos.
Esto es una función.
La de planificar, que
es relativamente reciente.
Históricamente, las administraciones públicas
probablemente solo llevaban a cabo esa una,
una especie de operación de reflexión general
sobre la cantidad
y la calidad de los recursos humanos que tenían disponibles.
Cuando se iba a aprobar anualmente el presupuesto o hacer
en primer lugar la propuesta de presupuesto.
Bien, esto es una función que cobra importancia
en los últimos años para conseguir una gestión eficaz
y sobre todo eficiente de los recursos humanos.
Como digo, para analizar
las necesidades cuantitativas y cualitativas.
A estos efectos, el principal instrumento que luego
la práctica va a adoptar múltiples formas.
Pero es lo que la propia.
El propio Estatuto Básico del Empleado Público denomina
los Planes de ordenación de los recursos humanos.
Insisto, un instrumento fundamental para analizar
esas necesidades de recursos cuantitativos y cualitativos
que luego se van a ejecutar
a través de los instrumentos
más conocidos, como por ejemplo la oferta de empleo público,
las convocatorias de selección de personal externo
o las convocatorias de concursos internos.
Porque en un momento dado se necesiten atraer funcionarios ya
para un determinado órgano u organismo.
Bien, estos planes de ordenación de recursos humanos,
pues evidentemente afrontan la organización del trabajo
y también con elementos de movilidad en la provisión
de elementos de movilidad, por ejemplo,
la suspender el ingreso externo o de limitar.
Esto es una cosa que también se ha desarrollado mucho los últimos años.
Delimitar ámbitos de concursos, porque para que en un determinado
ámbito solamente puedan concursar determinados funcionarios,
prever medidas de promoción, de movilidad forzosa, de formación,
con lo cual se ve que en estos planes se pueden incluir
materias muy importantes.
Por supuesto, como decíamos antes, y de la reflexión
que se plasma en un plan de ordenación, se deriva
o se extrae la conclusión de que con los medios humanos disponibles
no es suficiente por por la cantidad
o sobre todo, también muchas veces por el tipo.
Se necesita personal
con una cualificación determinada, una capacitación determinada.
Entonces eso puede
determinar la necesidad de reclutar personal externo
que se va a concretar en la oferta de empleo público.
En cuanto a la naturaleza jurídica de estos planes.
Bueno, evidentemente no se trata de reglamentos,
pero lo que sí hay que tener en cuenta
es que pueden llegar en función de la concreción
que se incluye en estos planes de ordenación.
Pueden limitar en gran medida la discrecionalidad
de la propia administración.
Luego, a la hora de adoptar decisiones más concretas
de gestión, instrumento
o de ordenación, pero también en gran medida
de, precisamente de ejecución
de esos planes de ordenación, de esa reflexión.
Es la oferta de empleo público
está regulada en el artículo 70 del Estatuto Básico del Empleado
Público y la define de una manera muy plástica
necesidades de recursos humanos con asignación presupuestaria
que deban proveerse mediante incorporación de personal de nuevo
ingreso.
Lo sería la oferta de empleo público
y de la misma se deriva, según la regulación del Estatuto,
la obligación
de convocar procesos selectivos para las plazas comprometidas
e incluso hasta con un 10% adicional de las plazas comprometidas.
Temporalidad de estas ofertas, porque muchas veces
ocurría que se aprobaban las ofertas y luego no se ejecutaban.
El Estatuto ha intentado poner coto a esas situaciones de ofertas
no ejecutadas, aprobadas, pero luego no ejecutadas.
El Estatuto establece el máximo
de improrrogable de tres años para ejecutar una oferta de empleo
público.
La oferta de empleo público debe aprobarse con carácter anual,
o sea que circunstancias.
Evidentemente eso no significa que es siempre en la oferta de empleo
público se deban incluir o se puedan limitar
las nuevas incorporaciones.
En los últimos años
hemos asistido a esa congelación de la oferta de empleo público,
salvo para determinados ámbitos funcionales.
También el Estatuto básico establece que la oferta de empleo público
debe ser aprobada por el órgano de gobierno de cada administración.
Es una oferta que hemos visto antes,
pues el Gobierno, el Consejo de Ministros
y sobre todo, tiene una importancia fundamental
la oferta de empleo público,
que es un presupuesto básico de todo proceso selectivo.
Es decir, no se pueden convocar oposiciones o oposiciones
si previamente las plazas correspondientes
no han sido incorporadas en la oferta de empleo público.
Determinaría la nulidad de esos procesos selectivos.
Y luego también nos encontramos con que estas previsiones básicas
del Estatuto Básico, por supuesto complementadas con la legislación
que se apruebe para cada Administración pública del Estado
o de cada administración autonómica o local,
conforma un marco normativo
que puede ser controlado su cumplimiento por los tribunales.
Y nos vamos a encontrar con que los tribunales
analizarán la legalidad de las ofertas de empleo público.
Si, por ejemplo,
no se han incorporado todas las plazas que debían incorporarse
en su momento.
Por ejemplo, vimos la obligación que se derivaba del Estatuto
de convocar las plazas de
cubiertas por interinos en unas determinadas circunstancias,
y nos hemos encontrado ya con sentencias del Tribunal
Supremo que anulaban alguna oferta de empleo público porque no se habían
incorporado o nos habían recogido en la oferta de empleo
público correspondiente las plazas de interinos
que, según el Estatuto Básico del Empleado
Público, debían ser recogidas en la oferta de empleo público.
Bien, otro elemento importante son los registros de personal
que tienen una dimensión no sólo individual
con respecto al propio funcionario que se requiera, en el que se recoja
no sólo la inscripción
de los nuevos funcionarios a los que se asigna
un número de registro de personal, sino también se van anotando
las distintas vicisitudes que el desarrollo de su carrera
desde la dimensión retributiva de situaciones
administrativas, etcétera, puede experimentar un funcionario.
Los registros de personal tienen una importancia también
fundamental precisamente para la planificación de recursos humanos.
Para poder contar siempre con información fiable
del número y calidad de personal
que está al servicio de las Administraciones públicas.
Los registros de personal son son autonómicos o son del Estado?
Son de cada entidad
y en ocasiones
que se ha establecido la obligación de hacer una gestión integrada
y de que haya una cierta comunicación de de esa
de esa información agregada o o singular de recogida
en los registros nos vamos a encontrar que
aunque semestralmente se publica
por el registro Central de Personal de la Administración del Estado,
ese Boletín Estadístico de personal al servicio del sector público,
pues que en ocasiones la información no es del todo completa
porque faltan determinados órganos, entes públicos o semi públicos,
con lo cual en
ocasiones no hay una información fiable completa del número y calidad
de estos
empleados de los empleados públicos al servicio del sector público.
Por ejemplo, es muy significativo que una de las medidas que se adoptó
el Real Decreto Ley 20 2012 de julio de julio de 2012,
establecía una obligación
para todas las administraciones públicas
y en particular dirigida a las Comunidades autónomas
y a las entidades locales de comunicar al Estado
el número y calidad, dependencia, retribuciones, clases de personal
al servicio de las distintas Administraciones Públicas a la
Administración pública correspondiente,
para que el Estado tuviese una información fiable
de todo el personal al servicio del sector público.
Y lo hacía no al amparo de una planificación de recursos humanos,
etc, sino al amparo de la tan traída Ley de Estabilidad Presupuestaria.
Bien en la estructura
objetiva, probablemente el elemento fundamental
o más importante para estructurar
objetivamente la función pública sea el puesto de trabajo.
El puesto de trabajo se ha dirigido en detrimento del funcionario,
en el elemento fundamental para estructurar la función pública,
de tal manera que podríamos decir que la administración pública
se concibe hoy en día más un conjunto de puestos de trabajo
que un conjunto de funcionarios o de empleados al servicio
de la administración pública.
Sería esa estructura objetiva, esa concepción
de la administración, ese elenco de puestos de trabajo
entre los que se distribuyen las funciones públicas
que son asumidas por las administraciones públicas
e incluye los puestos y cargos
que son ocupados y desempeñados por los funcionarios.
De dónde se deriva la necesidad de ordenar los puestos sobre la base
de las funciones asignadas a la Administración pública
y que van a ser vinculados a los distintos puestos de trabajo?
Hay aquí una dimensión objetiva de puestos,
una dimensión subjetiva de funcionarios que ocupan esos puestos,
pero sobre todo también
una dimensión funcional de las funciones o competencias
que desempeñan, que ejercen las administraciones públicas.
Con un gráfico se puede ver de una manera un tanto más plástica
una integración estructural con una perspectiva organizativa
al puesto de trabajo como elemento organizativo básico.
Elemento formal.
Puestos de trabajo que van a integrar unidades administrativas
en las unidades administrativas.
En muchas ocasiones se derivan los órganos administrativos
y desde una perspectiva funcional
son las funciones que se ejerce que se adscriben al órgano
y las competencias administrativas que asume la Administración.
El puesto de trabajo sería
el elemento organizativo básico de la estructura orgánica
y las unidades administrativas están integradas por puestos de trabajo.
Dotaciones de plantilla vinculadas funcionalmente por razón
de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común.
Esas son definiciones que hace la legislación del Estado
y las unidades que no
son órganos se crean a través de relaciones de puestos de trabajo.
Y aquí nos enfrentamos al principal instrumento
que van a ser las relaciones de puestos de trabajo.
Pero antes, una mínima perspectiva histórica,
como decía, de la importancia del puesto de trabajo,
la importancia que ha ido
asumiendo el puesto de trabajo en las administraciones públicas.
Probablemente el hito histórico venga dado en este sentido por la Ley
de Funcionarios Civiles de 1964,
donde se hace una apuesta
por precisamente esa
concepción de las funciones
encapsuladas jurídicamente
en un nuevo concepto que es el puesto de trabajo.
Antes existían unas funciones que eran adscritas a a
los servicios, a las administraciones que eran desempeñadas
por funcionarios.
Como decía, era más la función pública,
unas funciones desempeñadas por funcionarios, funcionarios
que se agrupaban en estructuras denominadas cuerpos o escalas.
Cuando se hace una aproximación más formal
desde una perspectiva, insisto, como más jurídica y más formal,
es cuando se crea la concepción o el término puesto de trabajo,
que sería un nexo entre las funciones públicas, las competencias asumidas
por las administraciones públicas a la
hora de prestar un servicio, a la hora de realizar una función.
Y los funcionarios públicos.
Se introduce el concepto de puesto de trabajo
como nexo entre
la función pública y el funcionario público.
Y en 1964 se hace una reflexión, toda la reflexión
y todo el sistema
que intenta implantar en la Ley de Funcionarios de 1964,
con una clara influencia anglosajona en
en la que se prevé todo un programa
muy ambicioso.
En primer lugar de clasificación
general de todos los puestos de trabajo
existentes en las Administraciones públicas.
Una primera fase que
requeriría una descripción de todos los puestos de trabajo.
Analizar, analizando y compilando todos los
datos, los organigramas, las normas reguladoras, el volumen de trabajo,
puestos individuales y genéricos, tareas asignadas, horarios, etcétera.
Hacer una gran especie de auditoría es lo que preveía la ley de 1964,
incluso con en cada ministerio una junta de clasificación
que hiciera la descripción definitiva
de los puestos de trabajo de cada ministerio
y posteriormente se
clasificaran los puestos de trabajo, se escribirían los cuerpos,
se determinarían los grados de responsabilidad
de cada puesto de trabajo, la dedicación,
la dificultad, la forma de provisión, etc
Se aprobarían finalmente las plantillas orgánicas
de cada órgano, de cada departamento ministerial,
justificando la existencia de cada puesto de trabajo según
su carga de trabajo
y finalmente se establecería la provisión de esos puestos
de trabajo a través de los mecanismos ordinarios de provisión.
Bien, todo esto tuvo una aplicación.
Hubo un movimiento inicial de
mucho análisis, mucha documentación, mucho expediente administrativo,
pero en la práctica
se ve que era muy ambicioso.
La Ley 30 por 84,
ya con una aproximación
más jurídica, más más formal, viene a
regular el puesto de trabajo a través de lo que denominó
y se sigue denominando todavía relaciones de puestos de trabajo
Las relaciones de puestos de trabajo en la Ley 30 84 de medidas urgentes
de reforma de la función pública denomina o describe
la relación de puestos de trabajo como el instrumento técnico
a través del cual se realiza la ordenación del personal
de acuerdo con las necesidades de los servicios
y estableciendo los requisitos para el desempeño de cada puesto.
Evidentemente,
es un instrumento jurídico
que debe desde una perspectiva funcional o de aprobación,
pues requiere un trabajo importante porque hay que analizar
cada puesto de trabajo,
todo ese programa que veíamos antes del trabajo de la Ley del 84,
pues había que seguir haciéndolo con otra,
con otro tipo de organización, con otro tipo de previsiones.
Pero sí hay que regular cuáles son las funciones
y cuáles son los requisitos para desempeñar cada puesto.
Evidentemente hay que analizar cada puesto
y luego posteriormente se regulará el contenido
de las relaciones de puestos de trabajo,
pues es muy significativo lo que prevé la Ley 30 dos 84.
La denominación del puesto.
El tipo de puesto, el sistema de provisión
si es por concurso, si es por libre designación,
los requisitos exigidos
para su desempeño, fundamentalmente si de las funciones del mismo
se deriva, por ejemplo,
algún tipo de limitación por edad, que no será lo normal,
pero sobre todo si se requiere alguna titulación especial.
El nivel de
complemento de destino, con lo cual, como compañía
y como componente retributivo del puesto,
va a tener una gran importancia.
Y de ahí que, claro,
haya que analizar bien los puestos y en función de sus responsabilidades,
pues atribuirle un nivel de cumplimiento de destino determinado.
Y bueno, esto incluso va a dar lugar, da lugar a un contencioso muy,
muy singular cuando puestos similares
tienen complementos de destino diferentes y en muchas ocasiones
la jurisprudencia
considera que se ha producido algún tipo de discriminación
y obligaba mi situación
a elevar al complemento de destino de un puesto de trabajo
el complemento específico
en función de determinados elementos que ya analizaremos
en analizar las atribuciones de los
de los empleados públicos.
Y muy significativamente, se produce algo que vamos a ver
que se consolida
posteriormente con el Estatuto Básico del Empleado Público.
Y es que
originariamente se incluían también las características esenciales
del puesto como elemento consustancial del mismo
claro, características esenciales sobre todo funcionales.
Las funciones del puesto.
Eso en el año 2003 se elimina, se elimina,
con lo cual el puesto de trabajo queda reducido a una a una
descripción muy formal, sin incluir las funciones.
Por qué?
Porque se observó una
que al delimitar o al identificar las funciones
adscritas a cada puesto de trabajo, se producía una rigidez
a la hora de gestionar el empleo público
porque no era posible o se dificultaba
atribuir funciones que no estaban previstas
en cada puesto en la relación de puestos de trabajo.
Bien, hoy en día el Estatuto
Básico del Empleado Público en su artículo 74
determina con un carácter muy básico, porque este es un elemento
muy vinculado a la organización de la función pública
y todos los elementos vinculados a la organización de la burocracia.
La legislación básica. Intentado
referirlos a las distintas autonomías
autonómicas o locales para su gestión y regulación.
Pero sí recoge unas previsiones, como digo, sumamente básicas,
que deberán ser necesariamente completadas
para cada administración en su legislación respecto.
Dice que la ordenación de puestos de trabajo
dice que las administraciones públicas estructuran su organización
a través de relaciones de puestos de trabajo
u otros instrumentos organizativos similares.
Aquí ya vemos formalmente incluso que
desde el punto de vista de la denominación
y de su tipología, está abierta cada administración
a crear otros instrumentos de ordenación de organización
de los puestos de trabajo.
Pero sí establece un mínimo.
Cuál es ese mínimo?
Volvemos otra vez a la denominación de los puestos,
los grupos de clasificación profesional,
los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén escritos
esos puestos, que no será lo normal, porque la regla, en principio
es que las que sean indistinta del puesto.
Pero puede existir una descripción exclusiva de determinados
puestos o determinados cuerpos.
Los sistemas de provisión, libre designación o concurso.
Los ordinarios y las retribuciones complementarias.
Las que para cada administración se determinan.
También dice como último.
Última revisión, que los instrumentos serán públicos.
No hay ninguna mención por lo tanto a las funciones
y vemos por tanto que las administraciones públicas
se van a organizar o se van a configurar estructuralmente
a través de los puestos de trabajo, no tanto por sus empleados.
La conexión entre el puesto de trabajo
y el funcionario,
no obstante, no venir prevista en la relación de puesto de trabajo.
Esa vinculación entre el funcionario y el puesto de trabajo,
como en última instancia con formador de la función pública,
no deja de ser consustancial a ambos, al puesto de trabajo
y al ya, ya y al funcionario.
En primer lugar,
porque todo puesto de trabajo ha de ser ocupado por un funcionario
en un sentido más amplio, por un empleado público.
Pero desde la perspectiva
funcionarial, en principio por un funcionario, y también
todo funcionario, debe estar escrito un puesto de trabajo,
la existencia de funcionarios y un puesto de trabajo como almacén.
Pena.
Los funcionarios que no tienen escrito un puesto de trabajo
son situaciones anómalas que se pueden dar,
pero nos encontramos ya
en el ámbito de las situaciones administrativas.
Por tanto, hay un derecho del funcionario
a ocupar un puesto de trabajo, evidentemente en abstracto,
no un puesto de trabajo en concreto.
Como digo, de alguna manera
es inherente a la propia definición del funcionario.
El desempeño de un puesto de trabajo,
la normalidad de funcionarios
impuestos, como digo,
se reconduce a las situaciones administrativas que estudiaremos,
que son situaciones anormales, todas ellas, porque lo normal
es que un funcionario esté en servicio activo prestando un
su desempeño profesional
bien, la ordenación de los puestos, por tanto, puede hacerse
por relaciones de puestos de trabajo
o por instrumentos de ordenación similares.
Lo importante, en cualquier caso, es la finalidad de la ordenación
que pueda hacerse en uno o varios instrumentos con flexibilidad,
sobre todo para organizaciones administrativas reducidas.
Y la idea es que no estén tan edificado para permitir una
gestión más flexible de los de los de los recursos humanos. Pero
de ahí se deriva
una garantía de contenidos mínimos
en las relaciones, en la ordenación de los puestos.
Como digo, el mínimo que recoge hoy en día
las relaciones de puestos de trabajo, las previsiones de necesaria
es una relación de puestos de trabajo.
Se ha reducido mucho.
Ya lo vimos desde 2003.
Se consolida en 2007,
aunque cada administración puede ampliar ese contenido mínimo,
porque la idea es
facilitar la gestión de los recursos humanos.
Es muy significativo, como el primer borrador de Estatuto
Básico de Empleado Público incluía junto, junto a los
demás elementos
que debían preverse o establecerse en la relación de puestos de trabajo,
una previsión sobre el contenido funcional de los puestos,
su ubicación
en la estructura organizativa, así como los perfiles de competencia.
Esa previsión se cae en la tramitación
posterior
precisamente para no constreñir en exceso
la gestión del empleo público, la asignación de funciones,
los cambios de destino, la movilidad o la provisión de puestos.
Bien, no se incluye como mínimo el tipo de puestos.
Si es para personal funcionario, para personal
laboral, para personal eventual, pero eso también debe estar previsto
por necesidades posteriores e incluso necesidades estructurales.
Las personas pueden ser de provisión indistinta,
de personal, funcionario, persona, laboral.
En primer lugar, porque el personal laboral,
como ya vimos en su día, por exigencia constitucional,
es la excepción.
Y para que un puesto pueda ser ocupado
por personal laboral en la administración
pública, debe preverse previamente que así lo sea
en relación con el grupo o su grupo de clasificación.
No se dice si puede estar adscrito a más de uno que se conoce
en la jerga como puestos variados grupo A barra C
bien repercusión en la selección, evidentemente,
y en la provisión de puestos de trabajo de las previsiones
contenidas en las relaciones de puestos de trabajo.
Como veíamos antes, si se exige una determinada titulación,
si debe ser desempeñado por personal, funcionario,
etc y requisitos incluso
adicionales que puedan incluirse en la relación de puestos de trabajo,
evidentemente de manera justificada,
claro, al no incluir el contenido funcional,
pues se aumenta el margen de gestión por parte de la administración,
por ejemplo, para establecer provisiones, vía libre, designación,
opción que viene determinada
por las características del puesto, por el grado de responsabilidad.
Lo veremos en su momento y que en última instancia dificulta,
dificulta la el control judicial.
Aunque sí que es cierto que la libre designación,
en tanto en cuanto es una excepción al mecanismo ordinario de provisión
que es el concurso, también debe motivarse y justificarse.
Por qué un puesto deberá cubrirse por libre designación
Y ahí, en ese momento, sí que de esa motivación
se derivará indirecta, pero también directamente una
una descripción del contenido y cometido del puesto
que justifique su provisión por libre designación.
Lo veremos en el capítulo
correspondiente a la provisión de puestos de trabajo.
Claro, al
ser tan escuetas las relaciones de puestos de trabajo,
se corre el peligro de que se
de que se dote del contenido funcional de los puestos a través
de las convocatorias de selección o de provisión, haciendo posible
unas provisiones o selecciones
en función de las de una persona o personas determinadas
o colectivos determinados, cosa que, como hemos visto, es contrario
al artículo 23 de la Constitución.
Claro, también observamos alguna cierta contradicción entre el hecho
de que las relaciones
de puestos de trabajo no deban incluir
el contenido funcional de los mismos y que en otros, En otros apartados
del Estatuto básico se exija una adecuación, por ejemplo,
entre los procesos selectivos y las pruebas en que se concretan
respecto a las funciones o tareas a desarrollar.
Si las
relaciones de puestos de trabajo no dicen cuáles son esos cometidos,
teóricamente
es difícil hacer una
correlación o hacer o cumplir este objetivo,
que es que es evidente entre el proceso selectivo y las pruebas.
Habrá que derivar con un carácter más general en función de de
de las cripción orgánica, etcétera
los cometidos y funciones
para los cuales se convocan a determinadas pruebas.
Bien también la atribución de retribuciones
complementarias a los puestos de trabajo.
Si solamente los mismos tuvieran una descripción estrictamente formal,
pues sería difícil determinar,
por ejemplo, las retribuciones ligadas al puesto en función
del grado de responsabilidad, peligrosidad, etc.
En cuanto al procedimiento de elaboración
de las relaciones de puestos de trabajo,
pues están sometidas a negociación colectiva.
Dice el artículo 37.
Normas que exigen los criterios generales
en materia de sistemas de clasificación de puestos de trabajo.
Determinación de las retribuciones complementarias.
Jornada y movilidad funcional y geográfica.
Eso son elementos que deben ser
sometidos a negociación colectiva
y que inciden de una manera directa en la relación de puesto de trabajo.
Eso no significa que la relación de puestos trabajo en sí
deba ser sometida a negociación colectiva, porque es
la manifestación más perfecta de la potestad de auto organización.
Pero si esos generales que van a incidir posteriormente
en la regulación concreta y específica que la Administración
hace al aprobar la relación de puestos de trabajo.
Bien, por último,
una cuestión muy importante es la naturaleza jurídica
de las relaciones de puestos de trabajo.
Aquí ha habido
los últimos años o los últimos años, durante bastante tiempo,
últimos decenios, diríamos una,
bastante confusión sobre si se trataba de un reglamento
o de un acto administrativo.
En principio, evidentemente, no se trataría de reglamentos.
Lo que ocurre es que la jurisprudencia del Tribunal Supremo
le reconoció un cierto componente reglamentario, podríamos decirlo así,
a efectos formales o procesales,
de permitir su impugnación indirecta
y, sobre todo, el acceso al recurso de casación
que si no fueran reglamentos, no podrían llegar en última
instancia a su control ante el Tribunal Supremo.
Control que es importante
porque en muchas ocasiones, por ejemplo,
es la única manera a través de la impugnación
de las relaciones de puestos de trabajo,
la única manera.
Y en esto hay un contencioso muy, pero muy importante, pues de ver
la administración, por ejemplo, está muy interesada en ocasiones
en establecer ampliar, por ejemplo, los ámbitos de discrecionalidad
a través de prohibiciones, mediante libre designación.
Y claro, eso se establece en las relaciones de puestos de trabajo.
Y claro, una ampliación excesiva de la libre designación aumenta la
discrecionalidad de la Administración en detrimento del concurso,
que es el mecanismo más diríamos ordinario y, sobre todo, más
acendrado a efectos de articular en mérito y capacidad
en el sistema de provisión de puestos.
Claro,
una generalización de la libre designación
a través de las relaciones de puestos de trabajo,
si no es controlada, va en detrimento de la profesionalidad ción
y de la imparcialidad y del mérito y capacidad en la función pública.
Y las numerosas sentencias del Tribunal
Supremo en las que se han anulado
relaciones de puestos de trabajo porque no se motivaba formalmente
la designación o la determinación de provisión
por libre designación o porque no estaba justificada
la previsión, por libre decir, por libre designación.
Pues claro,
eso es un mecanismo procesal que del que ahora nos vamos a ver privados,
porque hay una sentencia
fundamental de 5 de febrero de 2014 en la que el Tribunal Supremo
de alguna manera también solucionando una cierta esquizofrenia interna,
no carente de por tanto de
comprensión.
Por lo tanto, la actuación del Tribunal Supremo en este sentido.
Que ha venido a decir
las relaciones de puestos de trabajo tienen una naturaleza unívoca.
No pueden ser actos para unas cosas y reglamento a
efectos procesales de impugnación.
Desde el 5 de febrero de 2014
hay una afirmación contundente de que
las relaciones de puestos de trabajo son actos administrativos,
insisto, con unas derivas que
tampoco dejan de ser del todo satisfactorias,
porque de las relaciones de puestos de trabajo se van a derivar
una multiplicidad de aplicaciones
que de alguna manera y en tanto en cuanto suponen una estructuración
permanente del empleo público de la organización administrativa,
pues se van a derivar
un componente de permanencia
estructural que causaría más
con una cierta naturaleza o dimensión reglamentaria.
Pero bien es una sentencia
de las más importantes que se han dictado
en los últimos años en materia de función pública.
Los puestos se pueden agrupar,
dice el Estatuto Básico de Empleado Público de los puestos de trabajo
podrán agruparse en función de sus características
para ordenar la selección, la formación y la movilidad.
Vemos que lo que se agrupa son los puestos, no los funcionarios.
A efectos de estas.
Estos mecanismos de de gestión
agrupación de puestos
frente a una agrupación de funcionarios
a vocación de funcionarios
que se articulará a través de la de los cuerpos y escalas,
según las características de los puestos de trabajo
que se deberán recoger.
Como digo, en las relaciones
de puestos de trabajo, instrumentos de de ordenación
a efectos de selección, formación, movilidad
y podría ser también de carrera.
Ordenar los puestos para establecer lo que algunas administraciones
ya están experimentando o están explorando.
Es cierta
itinerario de carrera como
ámbitos de carrera específicos,
agrupando los puestos de trabajo
bien.
Una mención importante porque estamos hablando
aquí del puesto de trabajo,
esa dimensión más formal, más jurídica del instrumento a través
del cual se aprueban su contenido básico, etcétera Pero entre
hablábamos antes que entre el puesto de trabajo
y el funcionario, última instancia, lo que están son las funciones
que se hace con esas funciones se suscriben
a las unidades administrativas tal cual y luego son desempeñadas por
funcionarios agrupados en cuerpos o las funciones se escribían a cuerpos.
Como era originaria de los cuerpos se creaban para cumplir
unas funciones para prestar un servicio público determinado.
Bien,
hoy en día están los funcionarios, por un lado los puestos de trabajo
por otro, y en medio de las funciones que hacemos con esas funciones,
acceden a los puestos, escriben a los funcionarios. Bien,
vemos, está,
está este dilema, esta necesidad de organización,
en última instancia de de gestionar las funciones públicas
que se adquieren a los puestos a los funcionarios
y que en última instancia
justifican la propia actuación de la Administración.
En un artículo del del Estatuto Básico del Empleado Público, que
del cual se derivan consecuencias importantes
las Administraciones Públicas podrán asignar a su personal
funciones, tareas o responsabilidades
distintas a las correspondientes al puesto de trabajo.
Bien, en principio
hemos dicho que el puesto de trabajo no tenía funciones,
por lo menos recogidas en la redacción de puesto de trabajo.
Pero bueno, funciones, tareas o responsabilidades distintas
a las correspondientes al puesto de trabajo que desempeñen,
siempre que resulten adecuadas a su clasificación, grado o categoría.
Cuando las necesidades del servicio lo justifiquen,
lo justifiquen sin merma en las retribuciones.
Es un artículo
evidentemente orientado a una flexible,
casi diríamos inmediata, urgente, que es necesaria a la hora
de gestionar cualquier persona al servicio de una organización.
Bien,
esto se conecta con el artículo 14 del Estatuto
cuando hablaba de un derecho individual
de los empleados públicos al desempeño efectivo
de las funciones o tareas propias de su condición profesional
y de acuerdo con la progresión alcanzada en su carrera profesional.
Vemos aquí que el Estatuto utiliza una serie incluso de conceptos
que no están claros, adecuadas
a su clasificación, grado, categorías o categoría,
condición profesional, etcétera En última instancia,
evidentemente, no se trata de un derecho,
el derecho a un
al desempeño de unas funciones determinadas,
ni siquiera en última instancia, del desempeño
de un puesto de trabajo determinado, salvo que
haya sido ganado por concurso, pero cuyo contenido funcional
tampoco está claro que esté recogido
en las propias relaciones de puestos de trabajo.
Pero en última instancia, que hay y lo que late en toda la normativa
básica es el reconocimiento de una cierta vocación potencial subjetiva
del funcionario por su categoría a realizar un elenco
abstracto de funciones tipo no unas funciones
determinadas.
En esa previsión del artículo 73 vemos que en principio
no nos cambia de puesto principio y al final no se cambia de puesto.
Igual que ocurre es que a mi puesto me asignan unas funciones
y responsabilidades y tareas
que en principio no estaban previstas en el mismo.
Insisto que que tampoco se sabe cuáles son esas funciones
teóricamente desde la perspectiva de la relación de puestos de trabajo,
porque ese contenido funcional no estaría incluido.
Hay una gran discrecionalidad administrativa en la gestión
y las garantías no dejan de ser,
no dejan de ser un tanto ambiguas y confusas
porque habla de adecuación a la categoría del empleado.
El concepto de categoría del empleado, claro, se derivará
de otra serie de de de técnicas de gestión de recursos humanos.
El nivel bien, el grupo, etc
fundamentado.
La decisión de la administración en las necesidades del servicio
es evidentemente un principio general de la gestión
de los recursos humanos y fundamental en última instancia,
en la función pública. Las necesidades del servicio.
Y habla muy claramente de sin merma de retribuciones.
Por tanto.
Pero también significa indirectamente que no tiene por
que haber más retribuciones.
Por asumir más responsabilidades.
Bien, es muy significativa.
Con esto vamos a ir terminando ya en relación con el puesto de trabajo,
la previsión que se recogía o la reflexión
que hacía el informe del comité de expertos que
preparó el Estatuto Básico del Empleado Público,
que en relación con las funciones abogaba precisamente
por describir y regular
las funciones adscritas a los puestos,
no en las relaciones propias de puestos de trabajo,
porque, evidentemente,
aprobar modificar la relación de puestos de trabajo
no es fácil, requiere un procedimiento.
Hay que negociar una serie de cosas
y no es fácil aprobar
y estar modificando las razones de puestos de trabajo.
Y hablaba muy, muy significa significativamente
de regular esas funciones y describirlas
en instrumentos administrativos, internos y de mera gestión,
carentes de valor jurídico y fácilmente modificables
con el fin de evitar la rigidez excesiva,
es decir, una gestión mucho más, mucho más
fácil para la Administración,
pero claro, también con menos garantías para el funcionario.
Esa tensión entre la potestad de autoorganización
y los derechos de los funcionarios, que es una tensión inherente
a toda la regulación y gestión también del empleo público.
Evidentemente, eso impide oponer supuestos derechos adquiridos
frente a decisiones de gestión, de atribuir nuevas funciones
y, por tanto, se trataría
más bien
de regular puestos de trabajo tipo transversales a la organización,
con tareas y responsabilidades genéricas que en última instancia
es lo que ha imperado en el propio Estatuto Básico
de Empleado Público, que ha eliminado contenido funcional de los puestos
como como elemento necesario en la regulación
de los puestos de trabajo.
Bien,
el último elemento formal de gestión del personal
sería la dimensión jurídica de la dimensión presupuestaria,
siempre necesaria, porque no puede existir
un puesto de trabajo sin dotación presupuestaria, que es un concepto
que se acuña con el término plantillas.
Las plantillas son, como digo, esa dimensión
presupuestaria de los puestos de trabajo.
Claro, y aquí hay una relación entre la plantilla,
la decisión de aprobación del presupuesto
dentro del presupuesto manual de administración
uno de los componentes fundamentales es la materia de personal.
Las plantillas.
Bien, las plantillas, como digo, tienen esa dimensión
presupuestaria, pero no tienen la vocación de regular
jurídicamente los puestos de trabajo y por tanto
hay una serie de de consecuencias que se derivan de esta
de esta situación.
Y es que la plantilla
no puede modificar o completar carencia de puestos de trabajo
que deben ser reguladas en el puesto de trabajo.
Como los requisitos.
La plantilla no puede establecer requisitos,
hay que tener en cuenta, por tanto,
que pueden existir puestos jurídicamente previstos
en las relaciones de puestos de trabajo,
pero que presupuestariamente no estén dotados, por ejemplo,
porque se decidan no cubrir o porque se amortiza en los puestos.
Son dos dimensiones diferentes
y además las plantillas no deben ser objeto de negociación colectiva,
pues su finalidad es fundamentalmente presupuestaria y no establece
elementos esenciales del puesto ni los requisitos para su ocupación.
En cuanto a la estructura subjetiva, el elemento individual de las
dos, evidentemente es el funcionario
que como instrumentos de agrupación de los funcionarios es el cuerpo
a los que originariamente se encargó a esas agrupaciones la realización
o la asunción de una función o de un servicio público determinado.
Es la importancia histórica de los cuerpos que en gran medida.
Sobre todo a lo largo del siglo 19.
En la dimensión corporativa de cuerpos el ámbito especial.
Los cuerpos surgen para
prestar o para cubrir necesidades públicas.
Funciona.
Tales y de servicio muy especializadas.
Y en un momento dado
la función
pública era en gran medida el conjunto de cuerpos
que desempeñaban una serie de funciones públicas.
Bien.
El cuerpo ha perdido ese protagonismo
en detrimento del puesto de trabajo.
Tal y como hemos analizado, la administración como.
Conjunto de puestos de trabajo en lugar en detrimento de la
administración conjunto individual o agrupado de funcionarios.
Pero se reconoce hoy en día el cuerpo todavía la funcionalidad
de agrupar competencias, capacidades y conocimientos comunes
a efectos de procesos electivos
se crean y modifican formalmente por ley de Cortes
o de Asambleas legislativas.
Los cuerpos posteriormente se agrupan
o se clasifican de acuerdo con la titulación exigida
para el acceso al mismo y en la exigencia de titulación para
acceder a un cuerpo en función de cómo ese cuerpo ha sido clasificado
desde el punto de vista de los grupos
y los grupos que prevé el Estatuto Básico del Empleado Público
que hoy en día son el grupo A que se subdivide en dos grupos
el uno y el dos, en función del nivel de responsabilidad.
Las funciones a desempeñar
y de las características de las pruebas de acceso.
Se exige el título universitario de grado o superior.
Por ejemplo doctor Máster.
Eso lo tiene que establecer la ley.
Pero en principio el Estatuto Básico establece el grado
como requisito de titulación general para acceder
a cuerpos clasificados en el grupo a y
el Grupo B se exige título de Técnico Superior.
El Grupo C
también se subdivide en el grupo C1 al título de Bachiller o Técnico
y en el grupo C2 título de graduado en Educación Secundaria u obligación
o titulación.
Por último,
estructuras de participación y de representación
como como una organización singular.
Órganos de gestión también del personal.
Pero que encauzan la participación y representación del personal
al servicio de las administraciones
públicas de los funcionarios públicos.
Como digo, se trata de órganos específicos de representación,
órganos de representación funcionarial
que son los delegados y las juntas de personal
y los delegados de personal
para unidades electorales, que definirá la normativa
entre seis y 49 funcionarios
o unidades electorales de 50
funcionarios o más, para el caso de elección de juntas de personal.
Qué funciones se atribuyen a los delegados y juntas de personal
o funciones importantes?
Ser informados, por ejemplo,
de la evolución de las retribuciones, del traslado de las instalaciones,
de las acciones, de las sanciones
que se quieran imponer por faltas muy graves.
Vigilar el cumplimiento de la normativa de seguridad
y salud en el trabajo, etcétera
Se les reconoce la
legitimación como interesados
para iniciar procedimientos o procesos judiciales, los cuales,
a efectos de controlar la actuación de la administración,
es importante que en ocasiones
no es normal que
un funcionario individual o mínimamente asociado
si no es a través de sindicatos o a través de sus órganos
de representación, por ejemplo, que decida impugnar una relación
de puestos de trabajo, etcétera.
Qué garantías tiene
por ley la la función de representación
a través de estos órganos específicos de representación?
Pues el acceso a las dependencias.
La libre circulación por las mismas.
La distribución de publicaciones vinculadas con la función.
Evidentemente.
La concesión de una serie de créditos de horas mensuales
en jornada de trabajo y retribuidas para poder desempeñar
la función, y,
como digo, en horario de trabajo y también retribuido,
no se les puede sancionar ni
trasladar por causas relacionadas con el ejercicio de su mandato
y sobre todo, también la prohibición de discriminación
en formación o en promoción económica o profesional, por ejemplo,
no computar como servicio efectivo, pues el tiempo
no trabajado que dijera en un concurso
sólo se considera el servicio efectivo
y el tiempo dedicado a la representación como delegado,
como miembro de una junta de personal,
pues no se considera servicio efectivo y penalizar
como mérito al efecto de un concurso o provisión de puestos.
Evidentemente pesa sobre estas personas
la obligación de sigilo y la
las elecciones de estos delegados y juntas de personal está regulado
con unas características básicas en el Estatuto básico y grosera.
Cada administración la que desarrolle el procedimiento electoral
en cada administración.