Un saludo a todos los que estén visualizando esta vídeo
clase.
Mi nombre es María Salvador Martínez,
profesora titular de Derecho Constitucional
en el departamento de Derecho Político de la Facultad de
Derecho de la UNED.
Esta vídeo clase
se refiere al tema de las fuentes del ordenamiento autonómico.
Es una vídeo, clase, que complementa una video
-clase anterior también sobre este mismo tema
en la que se analizaron los estatutos de autonomía.
Por lo tanto, aquí nos vamos a centrar sobre todo
en las relaciones que existen entre el ordenamiento central
y los ordenamientos autonómicos.
Una advertencia.
De entrada, nuestro estados,
un estado políticamente descentralizado territorialmente,
se ha organizado en comunidades autónomas
que tienen sus competencias legislativas y ejecutivas
en determinadas materias, y eso tiene como consecuencia
que en nuestro ordenamiento jurídico exista un ordenamiento central
que el que integran las diferentes fuentes
que producen los órganos centrales del Estado
y diferentes ordenamientos jurídicos autonómicos,
que son aquellos integrados por las fuentes
que producen los órganos de las comunidades autónomas
en lo que se refiere a las relaciones entre sus ordenamientos.
Estamos en un tema complejo,
porque todo lo que tiene que ver con el estado autonómico ico,
con la organización territorial,
organización territorial del poder en nuestro estado,
es especialmente complejo.
Por qué?
La razón la conocen todos,
que nuestra Constitución no definió completamente
cuál iba a ser el modo de organización territorial
del poder, sino que por las especiales
circunstancias de la transición política y del momento
en el que se elabora la Constitución
lo que hacen los alarma suprema es abrir la posibilidad
de que el Estado se organiza territorialmente
en comunidades autónomas, que decidirán si quieren crearse o no
y si quieren asumir o no determinadas competencias.
Es decir, la construcción de Joaquín
abrió un proceso que luego se ha ido cerrando
con la elaboración de estatutos de autonomía
y la aprobación de determinadas leyes de los órganos centrales del Estado,
de manera que cuando vayamos a analizar los orden,
las fuentes de los ordenamientos autonómicos y las relaciones,
sobre todo que mantienen con el central,
nos vamos a encontrar con algunos elementos complejos,
sobre todo por esa peculiaridad que tiene la organización territorial
del poder en nuestro estado.
Bien, si les parece, comenzamos por repasar,
para hacer una referencia rápida
a qué es lo que llamamos ordenamiento jurídico autonómico,
y luego ya entramos en las relaciones que existen
entre ese ordenamiento jurídico autonómico
y el central ordenamiento jurídico autonómico.
Es el sistema que forman las fuentes que integran,
que emanan de los de los órganos de una comunidad autónoma
y que rigen,
que se aplican al territorio de esa comunidad autónoma.
La norma suprema de ese ordenamiento jurídico autonómico es
el estatuto de autonomía, que es una norma peculiar ya saben,
porque es el producto de la voluntad,
no solo del del sujeto autonómico, sino también del Parlamento central,
y haya ese dedicado ya una vídeo clase,
así que aquí no haremos más referencia
por debajo de estatuto de autonomía.
Existen en los ordenamientos jurídicos autonómicos
las categorías normativas,
casi las mismas que existen en el ordenamiento jurídico central.
Es decir, que las fuentes que se han definido,
las relaciones que existen entre ellas son muy similares,
han reproducido un poco el esquema
de las que de las básicas que existen en el ordenamiento jurídico central,
de manera que nos encontramos, primero con leyes autonómica
que tienen la la misma naturaleza, el mismo régimen jurídico,
que las leyes ordinarias están dentro de esa categoría genérica,
que es la ley.
Lo único que caracteriza estas leyes es que tienen un ámbito material,
definido, un ámbito determinado,
que es el de las materias que se han reservado a esa comunidad autónoma
y luego alguna peculiaridad procedimental.
La iniciativa legislativa suele ser más amplia
porque, bueno, pues los órganos legislativos
están más próximos a los ciudadanos, da más juego a los ciudadanos
o a otro tipo de órganos políticos o de o formas de organización.
En el proceso legislativo tienen lugar en una única cámara,
porque los parlamentos autonómicos
son ni camerales alguna peculiaridad procedimental más,
pero sin sin gran relevancia.
Debajo de las leyes autonómicas
bajo no en el mismo rango que las leyes autonómicas,
como ocurre en el ordenamiento central.
Encontramos también normas con rango de ley decretos legislativos,
que reproducen las mismas características
que en los decretos legislativos
centrales con la especialidad de que la materia es diferente,
la materia reservada a la comunidad autónoma
y decretos-ley que no existían; no existieron originariamente
las comunidades autónomas
porque no los previeron sus estatutos de autonomía,
pero que ahora, en las últimas reformas
y que se están introduciendo
y que igualmente reproducen las características de los decretos
-ley que aprueban,
que se aprueban en el ordenamiento central,
y por debajo de las normas con rango de ley autonómica,
normas con rango de ley autonómicas,
los reglamentos autonómicos también en general las características,
los elementos que definen al reglamento autonómico,
son los mismos que defienden al reglamento que se aprueba
desde los órganos centrales del Estado
con ciertas peculiaridades,
dependiendo de si ese reglamento es un reglamento que desarrolle
una ley del Parlamento Central,
una normativa de los órganos centrales
o una normativa autonómica,
y la relación puede ser un poco diferente.
Bien, esto son, por tanto,
las fuentes que integran el ordenamiento autonómico,
la norma suprema, estatuto de autonomía,
normas con rango de ley, leyes y decretos legislativos,
decretos ley y reglamentos en esquemas muy sencillo,
criterio de ordenación jerárquica y dentro del rango de ley
ya sabemos que operan el principio de competencia de procedimiento,
otros principios diferentes.
Qué relaciones existen?
Por tanto,
entre este ordenamiento jurídico autonómico
formado por este tipo de fuentes y el ordenamiento jurídico central,
básico es saber que la relación no es en ningún caso de jerarquía,
en ningún caso estamos hablando de un ordenamiento nacional
y de un ordenamiento o un ordenamiento estatal
y un ordenamiento infraestatal,
pero nunca las relaciones de jerarquía.
El principio que define con carácter general
la relación entre esos dos ordenamientos
y sus fuentes es el principio de competencia.
Cuando un Estado decide organizarse territorialmente entes,
políticamente descentralizados, como son las comunidades autónomas,
se produce una distribución de competencias
sobre aquellas materias que se entiende que el Estado tiene
que de las que el Estado tiene que hacerse cargo,
de manera que los órganos centrales del Estado
retienen o mantienen las competencias legislativas o ejecutivas
sobre ciertas materias y a los entes políticamente descentralizados,
se les atribuyen
o se les permite asumir competencias sobre otras materias,
así que el principio es competencia.
El ordenamiento autonómico regula esas materias que son competencia
de las comunidades autónomas,
y el ordenamiento jurídico central regula estas materias
a través de estas fuentes, que son competencia del estado central.
Dónde está el problema?
Porque si fuera así de sencillo, pues ya había terminado.
El problema está en en en que la distribución
de competencias no es una cosa así de sencilla.
Primero, porque, como decíamos al principio,
nuestra Constitución abrió un proceso de construcción
de un posible estado autonómico, que es el que hoy tenemos,
pero que en el 70.978 no existía ni en el 85
ni en el 92.
Es decir, que es un estado descentralizado
que hemos ido construyendo y seguimos construyendo hace dos años
y hace un año estábamos aún reformando estatutos de autonomía
y modificando ese modelo.
Eso quiere decir que la distribución de competencias,
las en primer lugar, la Constitución.
La Constitución dice.
Estas competencias son del estado central
y esas las pueden asumir si que si se crean
y si quieren las comunidades autónomas.
En segundo lugar, se aprueban los estatutos de autonomía
y cada estatuto de autonomía asume las competencias que esa comunidad
autónoma desea, de manera que a la primera básica,
incipiente distribución que realiza la Constitución,
se suma la distribución de competencias que hace el estatuto,
asumiendo las que la comunidad desea,
y aun así existen también otro tipo de leyes,
leyes que aprueba los órganos centrales del Estado,
que aprueba el Parlamento central, las leyes del artículo
150 de la Constitución,
tres tipos de leyes muy importantes, leyes marco, leyes de transferencia
o delegación y leyes de armonización, que son leyes
que modifican también el sistema de distribución de competencias,
es decir, son leyes que sirven para asignar nuevas competencias
a las comunidades autónomas o para que el Estado
ejerza competencias que en principio son de las comunidades autónomas,
es decir, son leyes que aún un completan esa distribución
de competencias porque la modifican.
En cierto sentido,
eso quiere decir que el parámetro que sirve para determinar
de quién es una competencia nuestra sólo en la Constitución,
sino que está en la Constitución,
en los estatutos de autonomía y en las leyes del artículo 150,
eso quiere decir que todas estas normas son parámetro
cuando se produce un conflicto de competencias,
y por eso todas estas normas integran lo
que en nuestro ordenamiento jurídico
se llama el bloque de la constitucionalidad.
Cuando el Tribunal Constitucional tiene que determinar si una materia
es de una comunidad autónoma o de los órganos centrales del Estado
utiliza para ello no solo la Constitución,
que dice bien poquito de la distribución de competencias,
sino también tiene que utilizar los estatutos de autonomía,
las leyes del 150 para poder decir a esta materia es de la comunidad,
bien es fundamental saber que esto es lo que ocurren.
Por qué eso significa que existen una relación de dependencia
entre las normas de la comunidad autónoma
y estas normas que integran el bloque de la constitucionalidad?
Porque son estas últimas las que determinan la validez material
de las normas autonómicas para saber si una norma autonómica es válida,
si cumple los requisitos de validez formal,
pero sobre todo los requisitos de validez material,
es decir, para saber si se dicta, en aquellas,
en las materias que corresponden a la comunidad autónoma,
tenemos que acudir no solo a la Constitución,
sino también a estos otros dos tipos de normas.
Esto es muy importante.
Bueno, podemos hacer un repaso rápido sobre estas leyes
a las que yo les hacía referencia del artículo 150 de la Constitución.
Son las leyes marco, que son, según dicen nuestra norma suprema
-leyes.
Qué que permiten atribuir
a toda su alguna de las comunidades autónomas
la facultad de dictar normas legislativas
en el marco de los principios, bases y directrices
fijados por una ley estatal,
es una forma de delegación legislativa,
el órgano central del lego en las comunidades autónomas
el ejercicio de competencias en determinadas materias que son
propias del órgano central del Estado,
y es, como les decía antes, una técnica de ampliación,
extraestatutaria de las competencias de las comunidades autónomas.
Es una técnica unilateral de atribución de competencias.
Bueno, son normas que se pensó que quizás iban a dar más juego,
pero que prácticamente no se han utilizado.
Son leyes ordinarias, no hay.
No hay especialidades procedimentales dignas de señalar
y en lo que se refiere a su contenido,
lo importante es saber que pueden atribuir competencias
a todas o algunas de las comunidades autónomas.
Es decir, que la atribución puede ser asimétrica, son leyes,
que no pueden delegar una materia en bloque,
en absoluto incompleto todo para la comunidad autónoma,
sino que tienen que fijar los principios,
las líneas generales,
las directrices de cómo se tiene que regular esa materia,
y es el desarrollo de esas líneas generales;
príncipes directrices,
lo que se delega en las comunidades autónomas,
y en cuanto a la materia bueno delegable;
son, desde luego, todas aquellas materias
que pueden corresponder a las comunidades autónomas,
porque lo dice la Constitución,
y estas no han querido asumir hasta ahora que ya quedan muy
pocas y sobre si se pueden delegar o no materias
de titularidad estatal.
Ahí hay una, una discusión doctrinal,
abierta.
No se puede dar una respuesta general,
habrá que estar a cada caso concreto,
pero ya les digo que es un tipo de norma que en la práctica
pues no se ha utilizado.
El segundo tipo de leyes que define el 150 de la Constitución
sobre las leyes de transferencia o delegación,
estas sí que se han utilizado y han jugado un papel muy importante
mediante estas leyes se pueden transferir o delegar
en las comunidades autónomas materias de titularidad estatal,
es decir, que también es una técnica de ampliación de competencia
de las comunidades autónomas unilateral.
Esta extraestatutaria, como en el caso de las leyes marco,
y aquí se trata bueno, transferir o delegar.
Hay una discusión sobre si es lo mismo,
si son cosas diferentes y se requiere la competencia,
y se puede revocar o no la discusión más teórica
que otra cosa.
Lo importante es saber cuáles son las materias que se pueden transferir
o delegar.
Estamos en el mismo supuesto que antes,
todas aquellas que pueden asumir las comunidades
y no han asumido y ejerce el Estado se pueden transferir o delegar
y respecto a las que son de titularidad estatal,
pues ahí está el debate abierto y otra vez no se puede dar
una respuesta concluyente,
sino que hay que estar a cada caso concreto.
Se pueden transferir
y delegar materias que sean de titularidad estatal,
porque, bueno, no hay materias que sean absolutamente indelegables
en casi cualquier materia.
Se puede mantener algún tipo de colaboración?
Lo importante es que estas leyes se han utilizado para homogeneizar
todos los casos en los que se han utilizado.
El objeto objetivo ha sido homogeneizar el nivel competencial
de las comunidades autónomas en determinados momentos históricos.
El nivel de competencias
de las distintas comunidades autónomas era muy diferente,
de manera que el Estado central decidió mediante estas leyes.
Atribuir a aquellas comunidades que no habían asumido las competencias
que sí que habían asumido otras comunidades,
así que este ha sido el uso que se ha dado prácticamente
en todos los casos desde el punto de vista formal,
procedimental señalar que estamos ante leyes orgánicas
que exigen una mayoría cualificada y el último tipo de leyes
las leyes de armonización es un supuesto distinto
porque aquí el Estado puede dictar leyes de armonización,
que establezcan principios necesarios para armonizar
disposiciones normativas de las comunidades autónomas,
aunque sean materias atribuidas a las comunidades autónomas
cuando así lo exija el interés general.
Es decir,
que aquí el Parlamento central estaría dictando una ley
en una materia que no es de su competencia,
sino de las comunidades autónomas,
pero que porque existe una situación de falta de armonía,
tal que el interés general no puede soportar,
es necesario que intervenga el Parlamento central,
aunque limitándose
a establecer principios para que se armonice
la regulación que existe entre las comunidades autónomas.
No ha habido ninguna ley de arma,
no se ha aprobado todavía ninguna ley de armonización.
Sí que ha habido algún intento, el más importante de la loapa,
conocida la ley de armonización del proceso autonómico,
que el Tribunal Constitucional
declaró en una importante sentencia la 76 barra,
83 inconstitucional.
Bueno, son casos, fue conflictivos muy importantes, curioso,
conocer el supuesto y cómo se resolvió,
pero no se han aprobado más, es ya estás.
Probablemente que con ese precedente sea muy difícil
que se aprueben.
En cuanto al procedimiento, algunas especificidad
curiosamente son, es la necesidad de aprobar una ley de armonización,
tiene que todo tomarse por mayoría absoluta,
pero luego parece que la ley de armonización podría aprobarse
como una simple ley ordinaria,
que parece que habría dos trámites, no hay,
no está claro, hay también hay cierta discusión doctrinal,
pero básicamente de carácter teórico.
Bien, pues muy importante recordar que estos tres tipos de leyes
determinan la validez material de las normas
de las comunidades autónomas.
Bien, principio de competencia es el que define las relaciones
entre los dos ordenamientos central y autonómico.
Además, este principio, que es el que el único que define
con carácter general las relaciones nuestra
Constitución, introduce otros dos principios complementarios,
que son el principio de prevalencia y el principio de supletoriedad.
Son dos principios que suelen existir en todos los ordenamientos,
como el nuestro, que tiene ordenamientos infraestatales,
porque los Estados son políticamente descentralizados,
es decir,
que no es una novedad que se haya inventado nuestra Constitución,
pero son 2, dos principios de articulación,
un poco que presenta en la práctica ciertas complejidades
y, sobre todo,
que la interpretación que se ha hecho en nuestro caso y la utilización
que se ha hecho a contribuir ha contribuido aún más
a añadir complejidad a dos principios que, de entrada,
no tendrían que resultar tan difíciles de comprender
y de articular.
Empezamos por el primero, el principio de prevalencia.
Dice nuestra Constitución de manera muy confusa.
Que la competencia sobre las materias que no se hayan
las que no hayan asumido los estatutos de autonomía
corresponde al Estado,
cuyas normas prevalecerán en caso de conflicto
sobre las de las comunidades autónomas
en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de estas,
a artículo 149, tres confusa y sin bueno,
cuál es el fundamento de la cláusula o del principio de prevalencia.
Claro, el principio de prevalencia es una regla que nos sirve
para resolver, antinomias, es decir, conflictos entre tenor normas.
El objeto es responder a la característica
de la coherencia que debe definir a todos los ordenamientos jurídicos,
es decir, si hay dos normas que son contrarias, que es imposible aplicar
las 2.
Al mismo caso,
hay que utilizar una regla para saber cuál es la norma que se aplica,
es decir, que no estamos ante un principio,
una regla que resuelva conflictos sobre la titularidad
de las competencias, no, si no, simplemente es una regla
que nos ayuda a determinar en un caso concreto de conflicto,
qué norma es la que se aplica y de acuerdo con esto,
en un caso de conflicto en el que aparecen dos normas aplicables,
una norma de la comunidad autónoma y una norma del estado central.
Si se trata de una competencia exclusiva
atribuida a la comunidad autónoma se aplica la norma autonómica
y en el caso en el resto de los supuestos
se aplica la norma estatal.
Estamos hablando de aplicación, es decir,
que la consecuencia de que se utilice la cláusula de prevalencia
es la aplicación o inaplicación de una norma.
No es en ningún caso un juicio sobre la validez
de las normas que están en juego, es decir, ahí no se entra,
simplemente se decide qué norma es la que se aplica.
Ese caso concreto, este,
esta criterio, ha sido objeto de controversias doctrinales,
ya desdecía y, sobre todo, pero sobre todo de la doctrina
es la que más ha polemizado sobre este criterio
que luego, finalmente, los tribunales prácticamente no han utilizado
en ningún caso, y el segundo criterio complementario
principio complementario es el de supletoriedad.
Lo establece la Constitución también en el artículo 149.
Tres que dice.
El derecho estatal será en todo caso supletorio
del derecho de las comunidades autónomas
otra vez estamos ante un criterio que ha problematizado mucho la doctrina
y que sobre todo el Tribunal Constitucional
no ha ayudado a clarificar
sino a complicar el fundamento de este.
Este criterio es diferente al del anterior,
es un criterio que responde a la característica de la plenitud
o complitud que debe definir al ordenamiento jurídico.
Por lo tanto, es una regla que nos sirve para resolver aquellos casos
en los que nos encontramos ante una laguna, ante la inexistencia
de una norma aplicable y de acuerdo con este criterio
cuando no hay una norma autonómica aplicable a un caso concreto,
porque esa norma autonómica en materia autonómica,
en una materia reservada a la comunidad autónoma
aún no se ha dictado, se aplican la ley
o la norma que exista del ordenamiento central.
Es así de sencillo.
Mientras en el momento en que ya exista la norma autonómica aplicable
se aplica la norma autonómica.
Es un criterio que cumple una función básica,
cuando no un ordenamiento
o un estado central pasa a convertirse en estado
descentralizado cuando no existe ordenamiento autonómico,
y mientras se va creando ese ordenamiento autonómico.
En los primeros años de nuestro estado autonómico
hubo muchas materias asumidas por había materias,
claro que había asumido la comunidad autónoma a través del estatuto,
y no había dado tiempo a que se aprobaran las normas.
Entonces, en caso de inexistencia de la norma autonómica aplicable,
se aplica la norma del estado central,
pero una vez que los ordenamientos jurídicos autonómicos
ya están, bueno, son prácticamente completos,
han dictado todas las normas que corresponden a sus materias.
Es una regla que ya tiene muchísimo menos juego.
Parte de la problemática que arrastra esta este criterio
la introdujo el Tribunal Constitucional,
que en un primer momento interpretó que esta regla estaba atribuyendo
a los órganos del estado central la competencia de dictar,
o sea, que les estaba de alguna manera
obligando a dictar normas en aquellas materias
que las de las comunidades autónomas, y en aquellos casos
en los que la comunidad autónoma todavía no había dictado normas,
es decir,
que estaba como reconociendo una nueva competencia
a los órganos centrales del Estado por encima de la distribución
de competencias que hacía la Constitución.
Bueno, fue una interpretación bastante desafortunada
que complicó mucho la interpretación de de las relaciones
que debían existir entre estos dos tipos
de ordenamientos jurídicos,
pero, bueno, desde finales de los años 90
la interpretación ha cambiado y hoy parece que está claro
que esta cláusula de supletoriedad está desde luego,
sujeta a la distribución de competencias,
es decir,
el Estado centrales competentes en sus materias,
las comunidades autónomas en las suyas,
y solo en caso de que exista de que no exista norma autonómica
aplicable,
puede entrar en juego la aplicación de una norma estatal,
pero en ningún caso supone reconocer al ordenamiento central
o a los órganos centrales del Estado una nueva competencia
para dictar normas en esas materias.
Muy bien, esto es todo.
Espero que con estas indicaciones resulte mucho más sencillo
abordar el análisis de los dos ordenamientos,
el central y el autonómica,
y, sobre todo, de las relaciones que existen entre ellos.