Estimados alumnos pretendemos abordar sumariamente en estos minutos
algunas cuestiones atinentes al cese del Gobierno
y a la permanencia del gobierno en funciones
hasta la toma de posesión del nuevo gobierno.
Figura recogida como es sabido en el artículo 101
del texto constitucional
y completada con las previsiones de la tardía ley de Gobierno,
ley, 50 barra 1997 concretamente en su artículo 21,
a cuya lectura desde ahora les emplazamos
el elemento aglutinador del problema del gobierno.
En este Estado se reconduce a la transformación
de la legitimidad gubernamental que debe contemplarse ahora,
desde el prisma del traspaso de poderes
y la eficacia en la gestión.
Se pretende que la sucesión de un gobierno
a otro no resienta la continuidad de la acción gubernamental
ni produzca disfuncionalidades en el conjunto del sistema.
Se redefine la fuente de legitimidad del actor.
Gobierno que le viene dada por ese dato titular temporal
de un órgano que ya cesado tiene en todo caso legitimidad primaria
de origen y ejercicio más condicionada
desde un específico prisma de eficacia que la hace devenir
en una legitimidad parcial y modulable en su actuación
por los acontecimientos a los que deba.
Hacer frente y esto conformará su cuerpo definitivo, aquello,
la diferenciaría, por ejemplo, de la legitimidad secundaria
en el supuesto de suplencia, la plasmación práctica
de la transformación de la legitimidad
parece que debe implicar sin necesidad de grandes alardes,
una alteración, una cierta alteración de la capacidad de dirección política
de este órgano gubernamental.
En todo caso, la duración de la permanencia en funciones
del gobierno cesante resulta también un elemento valorativo importante
en esta sucesión.
Pudiendo transformar la concepción de lo que se le habilita a realizar
o no al mismo, pues lo que en un momento
puede considerarse que excede de sus competencias cabe valorarlo
en otro momento, de forma forma ciertamente bien diferente
a la vista de una eventual dilación.
Por ejemplo, también en su puesto de cese.
Es importante, pues hay que distinguir,
como hace el profesor Revenga entre prorrogatio formal
y prorrogatio inmaterial.
Es clara la diferencia entre un gobierno cesante
por la pérdida de una cuestión de confianza?
Que un gobierno cesante por la celebración de elecciones generales,
elecciones en las que ha podido revalidar la confianza,
o incluso aumentar los réditos electorales.
El ejemplo de las elecciones del 82.
Del 96 del 2004, en la que el partido en el Gobierno pierde las mayorías,
o, por el contrario, en las que, como decimos,
se incrementa la mayoría elecciones del 2000,
se obtiene una mayoría absoluta,
cuanto antes solo se disfrutaba de una mayoría simple.
Por tanto, las los supuestos son diferentes,
y ello nos lleva a afirmar
que la reflexión en torno a la concepción teórica
y a la actividad de un gobierno en prorrogatio de funciones
se ve estimulada en situaciones conflictivas
derivadas tanto de procesos electorales
de lenta resolución como cambios de orientación política
que acentúan los recelos sobre la actuación de gobiernos
en trance de César.
Dicho esto,
que nos valdría como primera aproximación teórica,
corresponde ahora abordar esa determinación
de la continuidad de funciones prescrita por el artículo 101
recordemos que en ese artículo se establece, en primer lugar,
que el gobierno cesa por la celebración de elecciones generales
en los casos de perdida la confianza parlamentaria, que son
dos o por dimisión o fallecimiento de su presidente,
así como que el gobierno cesante continuará en funciones
hasta la toma de posesión del nuevo gobierno.
Del estudio de la tramitación constituyente
se advierte que fueron 2,
las perspectivas que parecieron superponerse al abordar el problema
de la sucesión entre gobiernos, primero el criterio técnico
de no recargar en demasía las disposiciones constitucionales
con la previsión del estatuto de un gobierno cesante,
que, en todo caso, no es habitual en el derecho comparado,
también las dudas sobre la regulación de determinados supuestos de cese
que pudieran exponer a voluntades partidistas,
al órgano gubernamental,
especialmente la incapacidad presidencial.
Ello no se contradice con el hecho de que este artículo 101
pueda enmarcarse en los esfuerzos de ingeniería constitucional
con la que se pretendió dotar de una mayor estabilidad gubernamental
y que se encontraría
en la línea del denominado parlamentarismo racionalizado;
en todo caso, lo cierto es que, como apunta el profesor Satrústegui,
no podría decirse sin embargo,
que este artículo haya cumplido completamente con ese propósito
ordenador porque dejó irresueltos bastantes problemas
jurídicamente relevantes, por más que los debates constituyentes
y pueden resultar de utilidad para la comprensión
de otras perspectivas; por ejemplo,
la voluntaria exclusión que se hizo de determinados supuestos de cese,
la incapacidad presidencial o la acusación penal
por determinados delitos contra el presidente;
no puede extraerse de los mismos conclusión definitiva
alguna sobre la adopción definitiva de esta previsión de continuidad.
Esto es las implicaciones que tendría la opción de la continuidad
del órgano gubernamental
a través de la configuración instrumental de la prorrogatio.
Se adoptó desde el primer momento sin discusión parlamentaria de tipo
alguno en el tiempo que me dio entre la promulgación
de la Constitución
y la aprobación de la ley 50 barra 1997, de 27 de noviembre.
Hubo diferentes proyectos legislativos
que trataron de abordar este fenómeno desde diferentes perspectivas
y diferentes cuestiones;
a través de ellos se pretendía dar respuesta,
por ejemplo, a los supuestos de cese y una eventual ampliación
finalmente no verificada la diferenciación entre supuestos,
la naturaleza y sentido último de esa permanencia
en funciones, la certeza normativa del acaecimiento del cese
y su duración temporal, así como las limitaciones establecidas,
sin entrar abordar ahora esos diferentes proyectos,
aunque hemos tenido desde desde la aprobación de la Constitución,
pues carece de sentido abrir apuntar someramente
el contenido de ese artículo 21, esos primeros apartados se limita
a reproducir las previsiones del artículo 101 de la Constitución,
los mismos supuestos,
estableciendo una previsión de continuidad,
las limitaciones a continuación e incluso singularizada un concreto
supuestos de cese.
La delimitación positiva de actuación de un gobierno
en este estado que lo agota lo hace de una manera triple,
comenzando por un criterio general de restricción
de su actividad al despacho ordinario de los asuntos públicos.
Fuera de este ámbito solo resultaría posible su intervención.
Primero en casos de urgencia, debidamente acreditados o segundo,
cuando existieran razones de interés general,
el problema de la previsión de un concepto jurídico indeterminado
como el despacho ordinario de los asuntos públicos
se reconduce lógicamente al análisis casuístico
de los supuestos, que será quien le otorgue
la solución definitiva a la previsión de la urgencia.
No resulta posible verterla crítica alguna.
La propia teología de este instituto que estudiamos
se conecta indefectiblemente con el criterio.
Si un gobierno en funciones no pudiera actuar en estos supuestos
carecería de virtualidad en tanto que no protegería continuidad,
ninguna respecto del interés general.
Quizá la cuestión es diferente porque este concepto,
a nuestro criterio,
está llamado a convertirse en una suerte de válvula de escape
para todas aquellas decisiones gubernamentales
que pretenda ponerse en práctica y sobre las que se dude,
si pueden ubicarse bajo los dos primeros criterios
ordinario, despacho o supuestos de urgencia.
Con el deslizamiento de este concepto se desvirtúa en buena medida,
en nuestra opinión cualquier intento agotador
de la competencia de gobierno en estos periodos
y se llegaría de alguna forma
a una suerte de concepción casi maximalista,
de la actuación del gobierno, en estos períodos que se traduciría
en el ejercicio por el mismo de todos los negocios,
en la conocida interpretación de cash sobre estas cuestiones
con relación a otras previsiones establecidas por el legislador,
en este caso bajo forma de potestades que no podrá ejercitar en ningún caso
o solo en alguno de ellos.
Nuestra opinión tampoco es completamente positiva
ni por la previsión ni por la articulación completa
de algunas de ellas.
Estas limitaciones han girado en torno a dos ejes principales.
El vínculo fiduciario, por un lado,
las potestades no normativas gubernamentales.
La consideración de un gobierno,
que permanece en funciones ha visto quebrado, el vínculo fiduciario
se ha traducido normativamente en dos de las tres limitaciones
que se alzan frente a la actividad del presidente.
Imposibilidad del planteamiento de una cuestión de confianza
y de la proposición de la disolución de alguna de las cámaras
o de las cortes generales.
El otro polo que ha atraído la atención del legislador,
han sido algunas potestades normativas del órgano gubernamental
mediante las que ejerce su capacidad de dirección política
y, en suma, lleva a la práctica.
Su programa se ha limitado a la presente,
a presentación de proyectos de ley, la aprobación del proyecto de ley
de presupuestos y el ejercicio de las delegaciones legislativas
otorgadas durante el periodo de permanencia en funciones.
En este último caso, cuando el cese se hubiese producido
como consecuencia de la celebración de elecciones generales,
existe una sexta limitación,
que se encuentra en un plato plano completamente diferenciado.
Los dos anteriores,
aunque siempre dentro del ámbito de dirección política que le compete,
la proposición de la convocatoria de referéndum consultivo.
Argumentar sin más nuestra conformidad
con la imposibilidad de que un presidente en funciones,
por ejemplo, pudiera proponer la disolución discrecional
de las cámaras, presentar una cuestión de confianza,
no nos impide plantearnos si ha existido quizá
un exceso de celo normativo del legislador en este punto
y si hubiese sido preferible no recargar la ley con cuestiones
de este tenor.
La razón de ello es que no parece aventurado afirmar
que se trata de limitaciones que derivan implícitamente
de la propia sistemática constitucional.
Estamos ante dos previsiones
que inciden en configurar el vínculo fiduciario
como un elemento objetivo que ya no puede ser alterado
en tanto que él mismo se ha visto quebrado, ahora bien,
a diferencia de otros sistemas en donde acudir al electorado,
tras la pérdida de una confianza parlamentaria,
por ejemplo, pudiera resultar una opción jurídicamente habilitada.
El sistema de equilibrio diseñado por nuestra Constitución
impedido impide el uso de estas facultades,
una vez producido el cese del órgano gubernamental,
al determinar de manera específica
los trámites a seguir una vez acontecido el mismo.
Con relación a la cuestión de confianza,
debemos destacar que la autonomía existente
entre un instrumento que pretende comprobar la subsistencia
del vínculo fiduciario
y un periodo de tiempo en que ese vínculo ya no existe,
con independencia del mismo, parece absoluta
y más aún no puede atemperarse con reflexiones, interpretado horas,
del concepto de declaración de política general
que pretendieran, vincular su presentación
a una cuestión diferenciada al vínculo fiduciario mismo
respecto de la potestad de disolución.
Por el contrario, resulta precisa una matización,
a ser posible una disolución separada
de las cámaras que nunca se ha producido hasta la fecha,
así en el caso de una disolución del Senado.
No podríamos hablar de la existencia de una limitación constitucional
implícita a un gobierno en funciones,
aunque si nos encontraríamos,
entendemos a un paso más allá de la ordinaria administración o despacho
de los asuntos públicos.
En todo caso, no podemos olvidar dos datos
respecto de ambas limitaciones.
Primero, que quizá lo que se ha pretendido evitar
como doctrinalmente se ha apuntado,
son esas situaciones absurdas a las que en ocasiones
conduce la pasión política, y segundo,
de que se trata, de las previsiones más frecuentes
cuando se procede a regular estas cuestiones, así por ejemplo
en el ámbito autonómico
dos de cada tres limitaciones específicas que se alzan
en estos concretos periodos
y frente a estos específicos gobiernos lo hacen
con instrumentos que tienen conexión inmediata.
Con el vínculo fiduciario puede llegarse afirmarse
que lo que existe es una cierta identificación general
entre el núcleo de este instituto
y la imposibilidad del ejercicio de estas potestades
o la convicción de que, salvo dichas previsiones,
implícitas en todo caso el resto de funciones
debería tenerlas habilitadas para hacer frente
a cualquier eventualidad a cualquier necesidad.
Cabe destacar, por último que a diferencia de este mismo ámbito,
reseñado y de lo inicialmente
previsto en los proyectos de ley de gobierno de los años 80 del año 95
respectivamente en donde la vinculación del gobierno
en funciones respecto del vínculo fiduciario
se extendía a la previsión de la imposible presentación
de una moción de censura contra el mismo.
La vigente ley del Gobierno
no quiso prescribir nada al respecto al respecto;
reflexión es a verter en este punto serían prácticamente idénticas
a las apuntadas con relación a la cuestión de confianza,
por las lógicas razones,
con la única salvedad de esa doble virtualidad,
recordemos, investidura de la moción de censura.
Respecto del segundo bloque de limitaciones,
apuntado el ejercicio de facultades normativas por parte
de un gobierno cesante.
Señalar en primera instancia que ha sido abordado frecuentemente
por la doctrina, aunque sus reflexiones
no han convergido en una uniforme interpretación
que considerable concretara cómo quedaría afectada ese ámbito
de competencias y esos instrumentos de que dispone el gobierno.
En este ámbito nuestra ley de gobierno
se ha acogido a las tesis limitadoras,
restringiendo el uso de determinadas potestades gubernamentales
ha limitado de manera concreta
la presentación de proyectos de ley a cualquiera de las cámaras,
salvando errores materiales de anteriores proyectos.
Si bien su carácter innovador, su configuración
como acto de orientación política y de existencia de otros sujetos
legitimados para iniciar tal proceso pueden ser argumentos
que permitan aplaudir dicha limitación, la necesaria intervención
de las cámaras para llevar a término la iniciativa referida introduce
un elemento de discrepancia en la cuestión,
convirtiéndose así en antítesis de aquellos y elemento material,
difuminados de una legitimidad
restringida la aparente tensión entre la actividad parlamentaria
y la originaria iniciativa legislativa gubernamental
parece resultar así inexistente.
Puede resultar significativo en este punto que en el ámbito autonómico
son muy pocas las comunidades autónomas que han procedido
a establecer esta limitación en esos periodos.
El hecho de que la limitación se haya establecido finalmente
obviando el elemento apuntado aquí no impide señalar
que cuando se han apuntado estas cuestiones en sede
parlamentaria con anterioridad lógicamente a la entrada en vigor
de la ley 50 barran, 97 no era tanto la legitimidad gubernamental.
El elemento que se valoraba como la primacía dada
a la sesión de investidura con relación a una muy concreta
especificación de dicha iniciativa,
la presentación del proyecto de ley de presupuestos y sin abordar
la terminología utilizada por la ley.
En este punto, tanto en lo referente a la limitación
como la asignación genérica de funciones al órgano gubernamental,
debemos señalar que la justificación de su prohibición
tiene otros específicos elementos moduladores.
Estamos ante el instrumento más característico
de cara a la realización de la función de orientación política
del gobierno y que tiene inmediatas consecuencias
en la actuación del siguiente Gobierno,
al que puede dejar condicionado y por último,
corresponde con exclusividad al Gobierno
la elaboración de los mismos.
La tercera limitación en este campo ha sido
un tenor completamente diferenciado al determinarse la suspensión
de las delegaciones legislativas concedidas, más únicamente
en los supuestos de cese debido a la celebración
de elecciones generales.
La lógica subyacente de dicha suspensión parece asentarse
en la desaparición de las cámaras que concedieron dicha delegación,
aunque la suspensión ojo, se alza desde el cese y no desde la siempre
disolución y finaliza cuando el nuevo gobierno
toma posesión y no cuando las cámaras se constituyan
y en la existencia de dos voluntades de las que no se presume
su concordancia, ya que difícilmente podría fundamentarse sobre la base
de una menor menor legitimidad de específico gobierno en funciones,
puesto que a priori y dentro de la complejidad
de valorar un concepto de este tipo,
pudiera parecer menor la legitimidad de un gobierno en funciones
que se encontrara en dicha situación, por ejemplo,
por la pérdida por parte del presidente
de una cuestión de confianza, independientemente de la valoración
que la especificidad de esta limitación supone.
Debemos destacar que con criterio poco coherente aquella justificación
no se hace referencia en el texto de la ley del Gobierno a la necesidad
de una ratificación posterior por parte de las nuevas cámaras,
con lo que esa vinculación también se diluye.
De alguna forma,
una forma hay que destacar que en el resto de supuestos de cese
el uso de la delegación legislativa resulta habilitado más limitado,
lógicamente por el criterio del ordinario despacho
de los asuntos públicos
como primera previsión restrictiva y los criterios de interés general,
como previsión expansiva.
En este punto, los elementos a sopesar
serían la innovación del ordenamiento,
por un lado, su significado político,
y el plazo temporal de habilitación resulta clara la diferencia existente
en los dos primeros puntos entre dos tipos de delegación.
De cualquier manera, incluso en el supuesto
a priori más complicado, que sería la delegación mediante bases
encontramos en su seno parte de su solución,
ya que ese gobierno está acotado por esas mismas bases.
Preescritas puede destacarse que no se echa de menos
la ausencia de previsión legal alguna con relación,
por otro lado, a la posibilidad del dictado de decretos
-leyes.
El interés constitucional y político subyacente
en este instrumento normativo se extiende en el tiempo,
con independencia de cualquiera que fuere la situación del gobierno
o de las cortes generales.
Solo haría falta recordar aquí la expresa previsión constitucional
de las competencias a ejercer por la diputación permanente.
La urgencia a la que hace referencia a la ley del Gobierno,
tras la previsión de la restricción competencial
a los supuestos de despacho ordinario de los asuntos públicos,
abarca lógicamente este concreto instrumento
caracterizado en el plano estrictamente teórico por su urgencia
y su necesidad será el elemento de contraste de este instrumento
durante un periodo de plenitud competencial
es la verificación a posteriori de dicha urgencia,
problema que se reproduce durante la permanencia en funciones
del gobierno.
Hay que tener presente que la necesidad de su aprobación
puede verse acrecentada, incluso en estos momentos,
en los que se ha producido en alguno de los supuestos
una disolución parlamentaria, y podríamos encontrarnos
ante el único medio a través del cual un gobierno en este estado
pudiera tomar decisiones que consideren necesarias
y que precisen su concreción en una disposición con rango de ley,
siempre dentro, lógicamente de la urgencia requerida
y con las limitaciones constitucionales.
La práctica así lo ha puesto de manifiesto.
Con relación a la última limitación, proposición de convocatoria
de un referéndum consultivo, la ley de gobierno
se inclinó finalmente por adoptar una perspectiva limitadora
que no resulta extraña en otros ordenamientos,
no obstante, lo hizo desde una perspectiva parcial,
a diferencia de las prescripciones de la ley sobre regulación
de las diferentes modalidades de referéndum,
puesto que no se centró en el hecho de la celebración de aquel,
sino que se restringió a la proposición de la convocatoria
sin abordar el hecho de la eventual autorización.
Durante estos períodos que carece de lógica,
a la vista de la limitación posterior,
debemos señalar que no se ha hecho mención alguna al supuesto
en el que dicho referéndum ya estuviere convocada
y fijada fecha de celebración coincidente
con dicho período.
Hay que entender, por tanto, en primera instancia,
que ese referéndum podría celebrarse,
nos ha aventurado considerar que esta celebración
y el resultado del mismo pueda llegar a ocasionar importantes consecuencias
con relación a la función de orientación política del Gobierno,
a pesar de que la decisión previa había sido tomada en un momento
en que el Gobierno gubernamental
no estaba en situación de precariedad,
habiendo desplazado del ámbito de decisión a la ciudadanía;
a partir de ese mismo momento, vista de forma sumaria
estas limitaciones y para terminar no nos resistimos a recordar
como punto del profesor.
Ahí arde Luque, aunque sea una mera anécdota
que la sentencia.
La famosa sentencia Mar Bonet versus Madison
que tantos quebraderos de cabeza dio a los constitucionalistas salvadas,
las instancias vino a resolver precisamente el problema planteado
por un ejecutivo en funciones.
Dicha sentencia, como es sabido,
analizó el problema de la firma por parte del secretario de Estado
del presidente federalista a damos marsal de numerosos nombramientos
de jueces, de ideas federalistas;
la noche anterior a que el presidente Tomasi es Persson
tomará posesión de la presidencia
durante la última semana del mandato presidencial,
y en el seno de una complicada sucesión
tras la victoria electoral
se llegaron a nombrar hasta 48 jueces.
Entre estos nombramientos se contaba el de Mar Burillo
como juez de paz del distrito federal de Columbia,
que fue el que dio origen a esta sentencia
clave del constitucionalismo.
Nada más y muchas gracias.